Шанс уложить регионализм на лопатки

Региональное деление, трайбализм, местничество является сегодня проблемой, тревожащей, наверное, каждого гражданина Кыргызстана. Политики и СМИ, ученые и аналитики не перестают говорить об опасности этих явлений. По мнению некоторых из них эти явления представляют реальную угрозу не только стабильности государственности, но и самому существованию Кыргызской Республики. Главным аргументом является то, что соперничество между северными и южными региональными группами подрывает национальное единство и может стать источником внутреннего конфликта.

Азамат Темиркулов

Государственные органы применяют разные способы для разрешения этой проблемы. Разработчики Стратегии развития страны 2006-2007 не оставили без внимания данную проблему. Признав важную роль государственных институтов, они также подчеркнули, что основным инициатором и двигателем борьбы с непотизмом и регионализмом должно быть гражданское общество. Этот факт был также признан представителями неправительственных организаций.

Региональное деление как социальная проблема

Непотизм
Действительно, существуют незначительные отличия в практике традиций, произношении и менталитете между жителями различных регионов Кыргызстана. Более того, существует традиционное деление на уруу (племена) и конфедерации племен, которые сегодня стали «фольклором» и не играют никакой функциональной роли в обществе.

Эти различия и традиционное племенное/региональное деление не является проблемой per se, как это кажется некоторым исследователям и политическим деятелям. Исследования показали, что местное население различных регионов не питает никаких чувств антипатии или соперничества друг к другу. Из опрошенных в регионах респондентов (исключая г.Бишкек) ни один не ответил положительно на вопрос: «Мешают ли чем-то выходцы из другого региона вам лично?». Это объясняется отсутствием спорного предмета. Положительно на этот вопрос отвечают преимущественно жители столицы. Возможно, это объясняется тем, что именно они вовлечены в соперничество за ресурсы, сосредоточенные по большей части в столице и ее окрестностях.

Кыргызская социальная структура состояла приблизительно из сорока различных племенных союзов (uruu) основанных на родственных отношениях. Каждый племенной союз состоял из различных семейных подразделений. Эти племенные союзы были объединены в три большие конфедерации: Он канат (Правое крыло), Сол канат (Левое крыло), и Ичкилик. Эта структура была основанием политической организации Кыргызов. Каждый племенной союз имел политический суверенитет и свою собственную территорию, которые совпадают сегодня с региональным делением север и юг.

Некоторые из них выражали определенные претензии к выходцам других регионов, ссылаясь на инциденты дискриминации которые происходили, однако, не с ними. На вопрос «откуда у вас такая информация?», они ссылались на представителей местной элиты. Последние же, рассказывали, что лично встречались с проявлениями региональной дискриминации в государственных структурах. Однако продолжительные беседы выявляли, что эти случаи были скорее проявлением коррупции, нежели регионализма. Дальнейшие исследования на эту тему подтвердили данные выводы.

В трудных условиях переходного периода, который сегодня переживает Кыргызстан, населению не легко приспособиться к новым экономическим условиям. Государство не в состоянии обеспечить население необходимыми условиями социальной защиты. Социальная уязвимость вынуждает людей обращаться к помощи неформальных социальных институтов, в которых основным элементом является традиционная солидарность – тууганчылык. Такие институты помогают обеспечивать некоторую социальную защищенность для своих членов/участников, посредством гарантии взаимной помощи.

Таким образом, после независимости, практика солидарности посредством неформальных институтов получила широкое применение в обществе. Одним из таких институтов являются патронажные сети, основанные на синтезе принадлежности к определенной административно-территориальной единице и родственных связях.

Практика такой солидарности не создавала бы никаких проблем, если бы она оставалась вне структур официальных учреждений. Однако, это явление не только имеет место в рамках государственных учреждений, но также часто занимает доминирующие позиции не только в кадровой политике, но и в моменты политической борьбы за власть и за доступ к ресурсам между различными группами элит.

Солидарность, основанная на территориально/клановой принадлежности, активно используется коррумпированными элитами. Коррумпированный руководитель стремится набирать в свой офис людей, принадлежащих к его группе солидарности, для него это прежде всего способ гарантирования собственной безопасности. Коррумпированный начальник редко имеет дело с взяткой лично. Он предпочитает это делать через подчиненных. Переговоры о передаче денег проводятся подчиненным. Затем этот подчиненный получает взятку, часть которой оставляет себе, а часть передает начальнику. Тем самым, начальник остается вне контакта с взяткодателем. Эта схема создана для усложнения поимки с поличным начальника.

Для эффективного функционирования данной схемы начальник нуждается в неформальном контроле над подчиненным. Это необходимо для того, чтобы подчиненный не утаивал крупную часть денег, а также для того, чтобы в случае поимки подчиненного с поличным, начальник мог иметь необходимые гарантии того, что подчиненный не раскроет соучастие начальника. Если подчиненный все-таки изобличает руководителя, руководитель имеет возможность оказать на него давление через общих родственников, знакомых, аксакалов и т.д.

В случае практики коррупционной деятельности такой механизм контроля укрепляет безопасность коррумпированных чиновников, а также обеспечивает лучший контроль над незаконными финансовыми потоками. Интервьюируемый руководитель среднего уровня таможенного отдела объяснил: «Когда вы работаете в таком учреждении, в котором работаю я, вы должны помнить, что, во-первых, ваше положение неустойчиво, а во-вторых, ваш теневой доход зависит от ваших подчиненных. Следовательно, вы нуждаетесь в неформальных методах контроля над вашими подчиненными».

Таким образом, в кадровой политике за вопросом «откуда ты родом?», кроется мысль «как я могу тебя эффективнее контролировать и использовать?». Следовательно, причиной появления регионализма/трайбализма в государственных структурах является не неприязнь к выходцам другого региона, а элементарная коррупция. Однако у простых граждан, сталкивающихся с коррупцией в определенном госучреждении и обнаруживающих, что данные чиновники являются выходцами из одного региона, складывается впечатление, что причиной вымогательства взяток и необъективной кадровой политики является неприязнь к выходцам его региона.

Таким образом, коррупция, неправильные толкования, ошибочные оценки приводят к формированию негативного мнения о выходцах другого региона вообще. Складывающееся таким образом мнение о дискриминации потенциально может поставить под сомнение национальное единство. Такая ситуация активно используется региональными элитами, которые с целью достижения своих политических и меркантильных целей часто мобилизуют массы, используя патронажные сети и риторику регионализма. Именно это представляет угрозу стабильности.

Региональное деление кыргызов и традиционные институты солидарности не являются проблемой угрожающей стабильности государства. В любой развитой стране найдутся региональные противоречия, и не только региональные, но и многие другие конфликты разделяющие общество. Вся проблема в том, что в Кыргызстане эти традиционные институты солидарности, основанные на территориально/кланово-семейной принадлежности, используются коррумпированной элитой и чиновниками в рамках государственных структур.

«Захват государства»
Другой причиной усугубления регионального вопроса является система правления, сложившаяся за время независимости Кыргызстана. Эта система характеризуется наличием сильной президентской власти, сдерживанием демократического развития, и семейно-клановым управлением страной.

В течение 15 лет независимости Конституция Кыргызской Республики была преобразована три раза, все время укрепляя полномочия президента. Правительство, главы местной государственной администрации, судебная власть зависели от президента. Власть была сконцентрирована в руках одного человека, что давало ему широкие полномочия, которые легко было использовать в коррупционных целях.

В реалиях кыргызского общества, расширенная власть президента вырабатывает непотизм и коррупцию, поскольку глава государства использует возможность назначать на ключевые посты родственников и лично преданных ему людей без учета их профессиональной компетентности. Не секрет, что главным принципом кадровой политики является лояльность президенту. В свою очередь, protege президента нанимают собственных родственников и друзей по принципу, описанному выше. В результате происходит узурпация власти элитой одного из двух регионов. Эта практика усиливает власть президента, предоставляя ему неофициальные механизмы контроля над государственными институтами, происходит феномен, который ученые назвали «захват государства».

Таким образом, власть сконцентрирована в руках одного человека, который в глазах некоторых граждан является не только главой государства, но и олицетворяет в первую очередь свой регион, и тем самым олицетворяет правление страны выходцами данного региона. Это является причиной того, что жители президентского региона поддерживают данное правление, а выходцы непрезидентского региона наоборот, критикуют, – происходит «географический раскол во мнениях».

Так, например, согласно исследованиям Международного республиканского института, проведенным в мае 2007 года, жители южного региона склонны считать, что за последние 12 месяцев их жизнь изменилась к лучшему, как в экономическом отношении, так и в вопросах демократического развития. Однако, большая часть северного региона и г.Бишкек, имеют обратное мнение – они склонны считать, что их жизнь ухудшилась в сравнении с предыдущим годом. Это наглядно показано в диаграммах 1 и 2.

Диаграмма 1.



Диаграмма 2.



Из таблиц видно, как резко разнятся мнения жителей севера и юга в отношении демократического развития страны, а также проводимой политики нынешних властей в общем. Данные факты говорят о том, что жители южного региона склонны поддерживать развитие под руководством президента (который является выходцем с юга), жители же северного региона склонны к более критической позиции.

В данных социальных условиях, президентское правление с ярко выраженными характеристиками авторитаризма и непотизма, чревато дестабилизацией и расколом общества, особенно в моменты перевыборов. В случае переизбрания президента на второй и более срок среди представителей непрезидентского региона появляется чувство несправедливости. Это, естественно, вызывает недовольство не только у представителей элиты, но также и обычных граждан непрезидентского региона. В этом случае, появляется неконструктивная оппозиционная элита, основанная на региональном делении, а у простых граждан возникают требования региональной ротации. Такая система не ведет к стабильности, поскольку антагонизм двух элит может привести к хронической силовой смене власти, как это уже было 24-ого марта 2005.

Как утверждает известный социолог Хуан Линз: «Опасность игры с нулевой суммой, которая исходит от президентских выборов, обусловлена фиксированной жесткостью президентского срока. Победители и проигравшие резко определены на весь период президентского мандата. Проигравший должен ждать четыре или пять лет без доступа к исполнительной власти и патронажу. Игра с нулевой суммой в президентских режимах поднимает ставки президентских выборов и неизбежно усиливает их сопутствующую напряженность и поляризацию».

Цели и задачи

Как было сказано выше, традиционное регионально/клановое деление не является проблемой per se; причиной потенциального раскола в обществе является непотизм и коррупция. Все усилия, как гражданского сектора, так и государственного, должны быть направлены на борьбу не с региональным делением кыргызов или с традиционной солидарностью, а с непотизмом и коррупцией. Снижение уровня коррупции приведет к ненадобности использования механизмов традиционной солидарности, и к отказу от практики непотизма и регионализма среди чиновников государственных учреждений.

Коррупция имеет много причин. Организации гражданского общества не могут оказать прямое воздействие на все эти причины (пример: низкие заработные платы). Однако, они могут сконцентрировать свою работу на тех направлениях на которых они будут наиболее успешными – это развитие общенациональных (трансрегиональных) политических партий, гражданский контроль над кадровой политикой и деятельностью чиновников, и изменение поведения населения в вопросах непотизма и коррупции.

Развитие общенациональных (трансрегиональных) политических партий
После смены власти в марте 2005 года Кыргызстан приступил к реформированию своей формы политического правления, которая способствовала развитию авторитаризма, непотизма и коррупции.

В данных социальных реалиях, все это является необходимым условием для снижения уровня коррупции, что в свою очередь снизит риск регионального деления. Сбалансированное распределение полномочий между ветвями власти позволит сократить уровень злоупотреблений, поскольку правительство будет зависеть не от одного человека, представляющего одну группу интересов (в данном случае регион), а от представителей различных групп. Каждый депутат сможет оказывать прямое воздействие на правительство и тем самым реально защищать интересы своей социальной группы. Это повысит ответственность правительства перед всеми группами интересов представленных в парламенте.

Увеличение влияния политических партий, в долгосрочной перспективе, может перевести основную борьбу в парламенте из региональной плоскости в идеологическую. Парламент, будучи коллегиальным органом представляющим (в идеале) всю социальную мозаику, является институтом, наиболее защищенным от возможных деградаций в сторону авторитаризма и семейно-кланового правления. Исследования таких ученых как Хуан Линз, Фред Риггс показывают, что парламентаризм меньше подвержен опасностям авторитаризма и коррупции.

В Кыргызстане институт парламента и система политических партий находится только в стадии развития. Политические партии редко создаются на идеологической базе. В большинстве своем они являются клиенталистическими и харизматическими партиями. Более того, как заметил политолог Валентин Богатырев: «партийной системе (в Кыргызстане), как и в других постсоветских странах, присуще большое число партий во всех частях политического спектра, дробление партий на основе личностных, регионально-этнических, финансово-экономических факторов. (…) Партии выступают не столько как механизм отображения интересов соответствующих социальных слоев на политической плоскости, сколько как инструмент межклановых и межкорпоративных схваток за контроль над теми или иными ресурсами».

Однако парламентаризм без наличия программных партий и стабильной системы политических партий мало что может изменить к лучшему. Для создания функциональной системы политических партий необходимо наличие программных, общенациональных (трансрегиональных) политических партий, нацеленных на решение не узких территориально-семейных проблем, а на решение проблем более широкой социальной группы. Такие партии способны объединить людей разных территориальных единиц, разных этнических и социальных групп в один союз на основе их совместных интересов и идеологической приверженности. Действенное объединение граждан в такие союзы выведет политическую борьбу на уровень идеологического противостояния, тем самым консолидируя общество вокруг этой идеологической борьбы.

Мурат Иманалиев, президент Института общественной политики, отмечает: «Сами институты гражданского общества должны признать (и параллельно подтолкнуть к этому властные структуры), что Кыргызстан никогда не избавится от негативных проявлений традиционализма и национализма до тех пор, пока политическая структура и конъюнктура общества не будут представлены не кланово региональными объединениями, а партиями общенационального уровня». Сегодня кыргызстанские НПО и другие организации гражданского сектора имеют необходимый потенциал и конъюнктурные возможности для способствования развития политических партий. НПО играют важную роль не только в формировании ответственного общества, но и активно принимают участие в защите прав человека и укреплении демократических принципов, а также предоставляют широкий спектр социальных услуг.

В 2006 году для реализации социально-значимых проектов 500 НПО привлекли более 8 миллионов долларов США. Более того, некоторые НПО играют политическую роль и вторгаются в сферу деятельности политических партий. Согласно исследованиям МРИ, проведенным в мае 2007 года, 54% населения доверяют НПО, что на 9% больше доверяющих политическим партиям – 45%.

НПО, работающие в области разрешения социальных проблем и защиты наиболее уязвимых слоев общества, идеологически отражают концепцию левых и лево-центристских политических партий – у них одинаковые интересы и цели. Наработанный организационный и институциональный капитал таких НПО может быть использован для поддержки политических партий левого и левоцентристского толка.

НПО и другие общественные организации могут интенсифицировать взаимодействие между политическими партиями и населением, с одной стороны определяя потребности электората и лоббируя их интересы в парламенте через политические партии, и с другой стороны – укрепляя позиции политических партий среди населения. У такого взаимодействия много положительных эффектов:

1) Качественное укрепление политических партий: взаимодействие политических партий с организациями гражданского сектора поможет им лучше понимать проблемы электората и пути их решения; увеличится доверие к партии среди населения, расширится электорат.

2) Интенсификация конкуренции между партиями: повышение качественного уровня социально-ориентированных партий вызовет ответную реакцию со стороны партий оппонентов, что повлечет за собой активную конкуренцию и в конечном итоге повысит качественный уровень всей системы политических партий.

3) Активизация взаимодействия государственных органов с гражданским обществом: политические партии выступят не только в качестве посредников, между государственными органами и гражданским обществом, но и в качестве агентов данных социальных групп в государственной системе.

Такие тенденции окажут позитивное влияние на создание общенациональных (трансрегиональных), сильных политических партий, что в свою очередь укрепит систему политических партий и парламент. Сильные общенациональные (трансрегиональные) партии в сильном парламенте если не вытеснят, то ослабят проявление таких явлений как региональное деление и непотизм в государственных учреждениях и в политическом поле, в общем.

Борьба с непотизмом и коррупцией
Проблема непотизма тесно связанна с проблемой коррупции. Элементы непотизма в руках чиновников являются инструментом для достижения их коррумпированных целей. Для снижения уровня непотизма и коррупции в государственных органах необходимо в первую очередь обеспечить должный контроль в кадровой политике – область, в которой непотизм проявляется наиболее активно.

«Положение о проведении конкурса на замещение вакантной административной государственной должности государственной службы Кыргызской Республики (утверждено постановлением Совета по госслужбе от 28 октября 2004 года N 2)», определяет порядок проведения конкурсов на замещение вакантной должности, и предусматривает создание аттестационно-конкурсной комиссии. Государственный орган, объявивший конкурс, формирует комиссию, состав которой предусмотрен преимущественно из государственных служащих. Как показывает опыт, внутренний контроль над кадровой политикой в виде конкурсов на вакантные должности не приносит большого успеха как в борьбе с коррупцией, так и в борьбе с непотизмом, так как аттестационно-конкурсная комиссия состоит из самих же госслужащих. Проблема заключается в том, что чиновники часто заинтересованы во взаимной поддержке, «круговая порука» находит свои лазейки.

Однако пункт 20 данного положения гласит: «Для участия в работе комиссии могут приглашаться независимые эксперты или представители профессиональных общественных объединений», то есть, предусмотрены элементы внешнего контроля. Однако, этот пункт не работает в полную силу, так как с одной стороны, аттестационно-конкурсные комиссии создаются государственными органами, которые редко прибегают к положениям данного пункта; с другой стороныь – гражданское общество не проявляет инициативу, возможно, по причине плохой осведомленности.

Тем не менее, внешний контроль над кадровой политикой в момент замещения вакантной административной государственной должности был бы очень кстати. Включение представителей гражданского общества в приемную комиссию придаст характер прозрачности в кадровой политике государственных учреждений. Чиновникам будет намного сложнее проводить нечестную кадровую политику в присутствии независимых и незаинтересованных представителей гражданского общества. Это в свою очередь повысит значение принципа объективности при приеме на работу и поспособствует отбору более квалифицированных кадров. Более того, в случае оспаривания итогов конкурса участники могут обратиться к представителям гражданского общества, как к независимым и незаинтересованным членам комиссии.

Эти факторы в свою очередь снизят влияние родственных и региональных факторов, а также вероятность создания неформальных отношений между подчиненным и начальством. Конечным результатом такого контроля будет уменьшение практики регионализма и непотизма в кадровой политике, а также снижение уровня коррумпированности в государственных учреждениях. Организации гражданского общества должны обратить внимание на данный пункт 20, и использовать его для осуществления внешнего контроля над кадровой политикой в государственных учреждениях.

В вопросе регионального деления существует еще одна проблема – это неосведомленность населения о том, что причиной потенциальной дестабилизации общества является не традиционное региональное деление, а непотизм и коррупция. Население не подозревает, что непотизм и коррупция есть явления делящие общество на своих и чужих, и тем самым несущие раскол. Более того, в силу неосведомленности населения, политикам и чиновникам легко удается манипулировать риторикой регионального деления, а также традиционной солидарностью и традиционными институтами для достижения своих личных узкокорыстных целей.

Просвещение населения в данном вопросе могло бы иметь свое положительное влияние на поведение граждан и их позиции в вопросах регионального деления и коррупции. Сознание того, что за речами о регионально-клановом единстве и солидарности, в ущерб другого региона, уруу, (этнической группы, и т.д.) кроются личные амбиции и интересы политиков и чиновников, усложнило бы возможную манипуляцию данной риторикой. Сознание того, что коррупция не является «безобидной шалостью», а является тем злом, которое может спровоцировать раскол в обществе, изменит поведение некоторых граждан, а возможно и государственных служащих.

В этой связи, организациям гражданского сектора необходимо приложить усилия для просвещения населения. Необходимо показать населению, что настоящим злом является не выходец из другого региона, семейно-клановой группы (этнической группы, и т.д.), а коррумпированный чиновник. Более того, обучение поведению в случае коррупции имело бы также позитивный эффект.

Рекомендации

В рамках СРС 2007-2010 гражданское общество может внести свой ощутимый вклад в борьбу с непотизмом, регионализмом и коррупцией. В частности, НПО могут способствовать развитию национальных (трансрегиональных) политических партий, сокращению уровня непотизма и коррупции в государственных структурах, а также дать населению необходимые знания для борьбы с коррупцией. Для достижения этих целей необходимо провести следующую работу.

В целях создания тесных взаимоотношений и сотрудничества между гражданским сектором и политическими партиями организациям гражданского сектора рекомендуется:

1) определить политические партии близкие им по целям и идеологическим концепциям;
2) создать постоянные организационные структуры (форумы, площадки, советы и т.д.) для более тесного сотрудничества с политическими партиями близкими им по идеологии;
3) координировать с данными политическими партиями свою работу (поддерживать на выборах, лоббировать принятие необходимых законов, и т.д.).

В целях организации «внешнего» контроля над кадровой политикой в государственных учреждениях организациям гражданского сектора рекомендуется:

1) определить министерства, агентства и другие государственные структуры, отвечающие интересам и специфике определенной организации гражданского сектора;
2) согласовать с отделом кадров данных учреждений участие представителя(ей) гражданского сектора в аттестационно-конкурсных комиссиях;
3) координировать данную инициативу с Советом и Агентством КР по делам государственной службы для обеспечения, в случае необходимости, поддержки со стороны данных органов.

В целях просвещения населения по вопросу непотизма и коррупции организациям гражданского сектора рекомендуется:

1) разработать и реализовать проекты по просвещению населения в вопросах непотизма и коррупции, согласно требованиям доноров;
2) желательно сотрудничать со специалистами из Национального Агентства по предупреждению коррупции в разработке и реализации данных проектов;
3) желательно привлечь к разработке проектов специалистов из исследовательских центров и консалтинговых фирм.