МЕЖДУНАРОДНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ РОССИИ

МЕЖДУНАРОДНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ РОССИИ

А.С.Макарычев

Профессор Нижегородского лингвистического университета

Настоящая статья посвящена анализу позиций муниципальных образований в контексте феномена глобализации. В научной литературе принято рассматривать города как центры модернизации, способные аккумулировать инфраструктурные ресурсы и практический опыт “сетевой” организации профессиональных групп в сфере промышленности, финансов, сервисных и иных услуг. В силу этого именно к городам применимы такие понятия, как международные престиж и статус, культура международного делового общения и пр. Международные факторы (в виде инвестиций, конкретных проектов в экономике, экологии или гуманитарных отраслях) становятся одновременно и факторами внутригородской жизни. Этот феномен нашёл выражение в неологизме “глокализация”.

Известный специалист Панайотис Солдатос выделил следующие критерии города с международным статусом:

n международная открытость (особенно ярко проявляющаяся в приграничных или портовых городах);

n импорт из-за границы капитала, трудовых ресурсов и услуг;

n участие в международной торговле;

n расположение на городской территории иностранных организаций (консульства, торгово-промышленные палаты, банки, ТНК, торговые представительства, туристические фирмы и т.д.);

n наличие прямых транспортных связей с зарубежными странами;

n активность внешних социальных контактов (программы обмена, туризм и пр.);

n наличие поддерживающего сервиса (отели, залы, телекоммуникации);

n наличие у городских СМИ аудитории за границей (в том числе посредством Интернет);

n регулярное устроительство международных конференций, семинаров, симпозиумов, совещаний, спортивных мероприятий, выставок;

n наличие соглашений о сотрудничестве (города-побратимы) и прямое участие в деятельности международных организаций;

n наличие у городской администрации соответствующего опыта и административного аппарата[1].

Другой известный эксперт по данной проблеме Дэниэл Элазар выделил следующие категории городов, наибольшее активно участвующих в международных контактах и связях: а) столицы; б) нестоличные города с мощным присутствием международных организаций; в) приграничные и портовые города; г) “этнорегиональные города”, играющие центральную роль в контексте сложных этнических отношений; д) промышленные города, в структуре рабочей силы которых сильно присутствие иностранной рабочей силы[2].

Общемировая тенденция, отмеченная выше, получила в политологических кругах ещё один особый термин - “городская парадипломатия”. С методологической точки зрения анализ подобной ситуации имеет значение, поскольку она способствует существенной корректировке того угла зрения, под которым мы исследуем современные политические, экономические, социальные и иные процессы. Традиционно было принято резервировать за государственными структурами роль основных “единиц” международно-политического анализа. Однако такая практика перестаёт быть адекватной, поскольку более продуктивным становится смещение уровня анализа от государства к структурам локального масштаба. Именно они, в том числе и муниципалитеты, зачастую показывают способность обеспечить свои собственные, отличные от государственных и даже альтернативные им, механизмы управления и согласования интересов.

Процессы глобальной экономической реорганизации, с одной стороны, сократили возможности государства по контролю за финансовыми потоками и промышленными проектами, а с другой стороны, открыли новые шансы для городов. Их стратегические перспективы стали напрямую связаны с новым качеством городского управления инновационным потенциалом, трудовыми ресурсами, интеллектуальной собственностью, экспертными знаниями и “ноу-хау”. В России проблемы реализации инновационного потенциала наиболее активно обсуждаются в Санкт-Петербурге. По словам Александра Юрьева, в начинающуюся эпоху глобализации основной капитал Санкт-Петербурга связан не с индустриальными формами производства материальных благ, а со сферой интеллектуального, креативного труда (распространение культурных ценностей, планирование и прогнозирование будущего, воспроизводство пост-индустриальных моделей общественных отношений)[3].

В целом расширение числа акторов, имеющих интересы на международной арене, является позитивным явлением, служащим наглядным воплощением принципов политического плюрализма и либерализма. Однако здесь кроются не только новые возможности, но и новые проблемы. Для России они связаны прежде всего с тем, что полномочия и ответственность субъектов международной политики и политики в области безопасности (федеральной, региональной и муниципальной властей) не получили чёткого и однозначного юридического закрепления.

С одной стороны, это провоцирует взаимное наложение полномочий. Допустим, воинский призыв, один из основных компонентов общефедеральной системы безопасности России, реально находится в руках органов местного самоуправления, а охрана государственной границы (сфера федеральной ответственности) предполагает участие местных органов власти.

С другой стороны, наблюдается тенденция к соперничеству между областными и муниципальными властями в области внешнеэкономической деятельности. Она проявилась, в частности, в попытке мэра Нижнего Новгорода Ю.Лебедева автономно инициировать международные инвестиционные проекты для города после трудностей областной администрации с выплатой еврозайма (1999 г.), а также в противоречиях между губернатором и мэром по поводу взаимоотношений с иностранными инвесторами, строившими гостиницу в центре города (1998 г.). Эти и аналогичные коллизии подчёркивают то обстоятельство, что международная деятельность на субнациональном уровне в России скорее отражает борьбу за ограниченные ресурсы в условиях экономического кризиса, чем представляет собой нормальный, естественный элемент демократического порядка.

“Многоэтажность” международной деятельности. Неравномерность глобализации во многом объясняется тем, что конкретные проявления этого феномена, как правило, представляют собой сочетание различных акторов, принадлежащих к различным уровням общественной иерархии:

n Город à город (побратимские отношения в сфере культуры, науки, образования, спорта);

n Город à город à международные организации (Союз Балтийских Городов, допустим, тесно сотрудничает с Советом стран Балтийского моря, Европейским Советом местных и региональных властей другими организациями);

n Город à федеральный центр à международные организации (“Росзарубежцентр” представляет интересы некоторых российских городов в рамках европейской программы “Породнённых городов”).

Муниципальные власти, таким образом, проводят существенную работу для того, чтобы их голоса были услышаны на международной арене. Однако если по отношению к областям, краям и республикам в некоторых случаях уместно употребление термина “региональная парадипломатия”, то о “городской парадипломатии”, если использовать определение Панайотиса Солдадоса, в России пока говорить не приходится. В этом смысле российские города заметно уступают западным, для которых естественными компонентами развития являются собственная политика в области поощрения инноваций, информатизации, выпуска муниципальных бондов и так далее[4].

Присутствию (хотя и ограниченному) российских городов в международном пространстве во многом способствует укрепившийся за органами местного самоуправления титул “фундамента демократии”, а также наличие институциональной основы для международной деятельности муниципалитетов. Россия, будучи с 1996 года членом Совета Европы, принимает непосредственное участие в деятельности Конгресса местных и региональных властей Европы (КМРВЕ). На неё распространяется Европейская Хартия Городов, принятая в 1992 году и закрепившая ряд принципов участия граждан в политической жизни на низовом уровне. Разработаны также Конвенция об участии иностранных резидентов в публичной жизни на местном уровне, проекты создания института омбудсмана и Европейского кодекса поведения для местных и региональных выборных представителей. Предметом обсуждения на сессиях КМРВЕ являются вопросы социальной интеграции в городах, занятости, переподготовки кадров, экологии[5].

Одна из проблем, вытекающих из участия российских муниципальных образований в деятельности КМРВЕ, состоит в том, что для большинства европейских стран региональные и местные органы власти – звенья одной цепи, мирно уживающиеся друг с другом. В России же конфликт мэрии с областной администрацией – куда более привычное явление, чем взаимное сотрудничество между ними. Однако есть надежда, что пусть даже частичная адаптация европейского опыта будет способствовать сглаживанию противоречий между двумя уровнями субнациональных территорий в РФ.

Естественно, лишь немногие города России способны на долгосрочные и далеко идущие международные проекты. В первую очередь они характерны, конечно, для Москвы и Санкт-Петербурга (последний из них развивает, в частности, специальный проект “Санкт-Петербург – европейские ворота России”). Из других городов политически весьма активна мэрия Калининграда, неоднократно выступавшая с инициативами обсуждения вопросов, касающихся безвизовых поездок для жителей города и области после вступления прибалтийских стран в ЕС[6].

В целом же городские власти России редко решаются на действия, имеющие определённый политический оттенок. Их участие в вопросах, так или иначе имеющих международный характер, сводится в основном к трём ролям.

Во-первых, города являются реципиентами международных программ технического содействия. Например, существуют проекты “Rus-2” и „LODE“ Совета Европы, “Города – побратимы” ТАСИС (особенно активно по этой линии российские города сотрудничают с немецкими), “Функционирование местных органов власти” Комиссии Евросоюза и Совета Европы[7]. Несколько российских городов участвовали в программе “Жилищного займа” Всемирного банка, которая оказала позитивное воздействие, в частности, на практику рационального использования муницпального земельного фонда[8]. Интересно, что инициатором превращения Владивостока в открытый для иностранного капитала город стал в 1990 году Комитет промышленного развития ООН (ЮНИДО), разработавший, помимо этого, концепцию интенсивного развития других близлежащих городов (Находки, Артёма и Партизанска)[9].

Однако это – лишь малая часть тех ресурсов, которыми могут воспользоваться городские власти России: практически все глобальные организации (ООН, Всемирная организация здравоохранения, МВФ и другие) имеют в своём арсенале средства, направляемые на экономическое и социальное развитие муниципалитетов. В будущем приоритеты международного сотрудничества российских городов могут лежать в плоскости экологического менеджмента, энергосбережения, продовольственной безопасности, транспорта[10].

Зарубежные неправительственные организации также активны в российских городах. Так, вопросам местного самоуправления в России уделяет значительное внимание американский фонд “Евразия”. Под эгидой Агентства США по международному развитию в России работает Research Triangle Institute, который вместе с Союзом российских городов осуществил несколько “пилотных” проектов (в Нижнем Новгороде, Владивостоке, Владимире, Твери и других городах), направленных на разработку моделей налоговых поступлений для муниципальных властей, обновление компьютерных программ бухгалтерского учёта, организацию общественных слушаний по проектам городских бюджетов, и т.д.[11] Аналогичным образом некоммерческая организация Project Harmony, работающая под эгидой Управления образовательных и культурных программ США, осуществляет пилотный проект по подготовке вэб-мастеров для муниципалитетов таких городов, как Кемерово, Новокузнецк, Новосибирск и др.[12]

В 2000 году Институт “Открытое Общество” начал новую программу “Малые города России”, в рамках которой основное внимание уделяется разработке стратегий интеграции небольших муниципальных образований в систему рыночных отношений, включая формирование инвестиционного климата. По словам участвующих в этом проекте мэров, “уже сам процесс подготовки заявки на конкурс помог найти в своих городах точки роста – культурный туризм или народные промыслы, животноводство или малый бизнес”, то есть те сферы, в которых можно получить большую социальную отдачу, вложив сравнительно небольшие средства[13]. Даже отдельные городские районы могут выступать субъектами деятельности международных фондов: так, гранты фонда Сороса получили несколько Советов самоуправления городских микрорайонов.

Во-вторых, городские власти пытаются привлечь внимание федеральных министерств к нерешённым проблемам, связанным с миграционными потоками или обеспечением быта военнослужащих, дислоцирующихся на территории соответствующих муниципальных образований (к примеру, в июле 2000 года мэр Пскова в открытом письме к премьер-министру М.Касьянову обратил его внимание на отсутствие адекватного жилья для десантников[14]). В случаях, если лоббирование городских интересов на федеральном уровне не приводит к успеху, городские власти могут брать инициативу на себя: так, мэр Находки в 1998 году своим постановлением распорядился, чтобы в город ежегодно по “рабочим визам” могли въехать не более 1200 граждан КНР.

В-третьих, городские власти могут влиять на состояние внешнеэкономических связей, решая проблемы внутригородского характера (допустим, выдавая разрешения на ведение иностранцами коммерческой деятельности или выделяя участки земли для инвестиционных проектов). Лоббирование финансовых интересов города также может приводить к вмешательству во внешнеэкономические вопросы: так, в августе 2000 г. Черногорский городской совет (Республика Хакассия) обратился к президенту РФ с просьбой ликвидировать свободные экономические зоны. Своё обращение депутаты обосновали необходимостью сохранения налогооблагаемой базы города, многие предприятия которого работают через оффшорную зону “Алтай”[15].

В то же время отметим, что муниципальным управленческим структурам в России критически необходим современный менеджмент международных проектов. Важно не просто пытаться извлечь выгоду из своего географического положения, но и осознать те “вызовы”, которые международное сотрудничество приносит с собой. В условиях глобализации большинство факторов внутрирегионального развития становится предметом международного внимания, от которого в решающей степени зависит та или иная “дислокация” города в системе мировых координат. Развитость городского научного сообщества определяет возможности сотрудничества с ним в области информатизации и технологий; удобство транспортного обслуживания является важным фактором при определении затрат на перевозки; показатели использования Интернета и электронной почты являются важным критерием информационной открытости; качество услуг, оказываемых банками населению, свидетельствует о степени “зрелости” финансового сектора для проектов международного масштаба; от качества и количества музеев зависит интерес к городу с точки зрения туризма, и так далее. Практика, к сожалению, показывает, что эти простые, на первый взгляд, истины с большим трудом поддаются осознанию в управленческих структурах.

[1] P.Soldados. States and Provinces in the International Economy. Edited by Douglas M.Brown, Earl H.Fry. Institute of Governmental Studies Press, University of California, Berkeley; Institute of Intergovernmental Relations, Queen’s University, 1993.

[2] Constitutional Design and Power-Sharing in the Post-Modern Epoch. Edited by Daniel J.Elazar. The Jerusalem Center for Public Affairs, Center for Jewish Community Studies.

[3] Александр Юрьев. Тезисы доклада на пленарном заседании научно-практической конференции “Санкт-Петербург: из Будущего в Настоящее”. Санкт-Петербургский государственный университет, 22-24 мая 2001 г.

[4] Peter Hall. Innovative Cities // Structural Change in Europe. Innovative Cities and Regions. Bollschweil: Hagbarth Publications, 2000. Pp.31-33.

[5] Иван Володин. Форум местных и региональных властей Европы // Муниципалитет, N 10, 1998.

[7] П.Б.Солодихин. Совместная работа администраций городов Курска и Хенинга (Дания) // Муниципалитет, N 12, 1998.

[8] Improving Urban Quality of Life in Europe and Central Asia. The World Bank Group. ECA Sector Briefs. Urban Development, 2000.

[9] В.Л.Ларин. Приморье в проектах регионального сотрудничества: потенциал и перспективы (http://www.fegi.ru/PRIMORYE/HISTORY/project.htm)

[10] World Resources 1996-97: The Urban Environment. The World Resources Institute, 1996.

[11] Джульетта Джонсон. РТИ – местному самоуправлению // Муниципалитет, N 1, 1997.

[13] Одноэтажная Россия // Открытое Общество, N 3 (15), 2000. Стр.3.

[14] http://www.regions.ru/news/274173.html

[15] http://www.regions.ru/news/286630.html