МУНИЦИПАЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В НИЖНЕМ НОВГОРОДЕ:

АНАЛИЗ ОПЫТА 1998-200” гг.

 

Аналитический доклад межвузовского

Центра социально-экономической экспертизы

 

Под редакцией проф. Дахина А.В. и проф. Макарычева А.С.

 

 

Цель настоящего доклада – дать экспертный, политически нейтральный анализ результатов четырёхлетней деятельности органов местного самоуправления в Нижнем Новгороде, столице Приволжского федерального округа и третьего по значению города России. Мы сознательно уходим от обсуждения конкретных персоналий и фокусируемся на структурных проблемах, с которыми сталкивается практика реформирования муниципального управления и, в частности, те, с которыми сталкиваются основные институты и субъекты региональной и муниципальной власти.

В 2002 году президент В.Путин неоднократно указывал на необходимость серьёзных изменений в органах местного самоуправления России. Их суть состоит в том, что конституционный принцип самостоятельности муниципальной власти не должен противоречить принципу целостности российского государства.

Нижний Новгород станет первым крупным городом России, в котором 15 сентября с.г. пройдут выборы мэра после озвученных Кремлём новых подходов в отношении местного самоуправления. Кроме того, именно на муниципальных выборах в центре внимания (и, вероятно, критики) окажутся основные детища президента – земельная, пенсионная, военная (в свете нижегородского эксперимента с альтернативной гражданской службой) и особенно жилищно-коммунальная реформа. Носителем критической энергетики являются противоречия внутри посткоммунистической федеральной политической элиты, которые всё более обозначаются в сфере публичной политики по мере приближения даты выборов в Госдуму РФ и президентских выборов. Проекция названных противоречий на выборы муниципального уровня таких городов, как Н.Новгород, неизбежна, так как именно областные, краевые центры и столицы республик России являются носителями решающих электоральных ресурсов.

Помимо политической конъюнктуры, есть и ещё один фактор, усиливающий значение крупнейших городов в общероссийском масштабе. Федеральный центр не может не видеть общемировую тенденцию возрастания значимости городов с точки зрения развития информационных технологий, гражданских инициатив, экологического благосостояния, безопасности и многих других процессов.

 

1.      Муниципальная власть России: основные тенденции и перспективы эволюции.

 

В настоящее время существует несколько вариантов оценок системы местного самоуправления в России.

Институт экономики города  выступает против  дальнейшей централизации системы управления и, соответственно, включения органов местного самоуправления в единую “вертикаль власти”, поскольку это “резко усиливает организационно-управленчесие риски” и “консервирует сложившуюся ситуацию”. ИЭИ исходит из того, что “местное самоуправление – явление общественной жизни, а не государственной власти”[1]. В качестве мощного и слабо используемого ресурса местного самоуправления данный аналитический центр называет межмуниципальную кооперацию[2].

Центр стратегических разработок Приволжского федерального округа, напротив, предлагает дальнейшую централизацию управления муниципальными образованиями. Одна из идей доклада ЦСР 2002 года “Государство. Разграничение полномочий” состоит в предоставлении губернаторам больших прав контроля за деятельностью муниципалитетов, а также во включении городов в число субъектов федеративных отношений[3]. Доклад ЦСР 2002 года строится на постулате о “необходимости внешнего вмешательства в деятельность муниципальных образований”, которые характеризуются руководством ЦСР как “недоразвитые” и выпавшие “из-под контроля госвласти”, из-за чего была разрушена “реализация унифицированных норм, диктуемых федеральным законодательством”. “Единая система контроля”, адвокатом которой выступает ЦСР, предполагает, что губернаторам должно быть разрешено “расширять поле контроля над местным самоуправлением”.

Комиссия по разграничению полномочий, созданная по распоряжению президента во главе с Д.Козаком, склоняется к введению в России новой единицы власти – муниципальных округов, главы которых могут реально получить большую часть финансовых полномочий, принадлежащих сейчас мэрам. Поскольку главы муниципальных округов (сити-менеджеры) могут, по проекту, назначаться представителями входящих в него городов, то это даст дополнительные рычаги влияния губернаторам.

Свою альтернативу предложениям комиссии Д.Козака выдвинула группа “Народный депутат” в Государственной думе. Суть её состоит в законодательном фиксировании социальных стандартов для муниципалитетов, границы ответственности органов местного самоуправления и санкций, применяемых к нарушителям[4].

Наконец, многие  руководители субъектов федерации вообще считают практику выборности глав местного самоуправления излишней и призывают отказаться от неё.

            Основные причины, вызвавшие эту дискуссию, состоят в следующем:

-федеральное законодательство, касающееся основ муниципального управления повторяло модель, породившую первоначально “парад суверенитетов” глав субъектов РФ;

-“парад муниципальных суверенитетов”, пик которых пришёлся на  1998-99 гг. и знаком которых стал Владивосток, породил волну региональных конфликтов по линии “администрация субъекта федерации – администрация муниципалитета областного центра (столицы)”;

-институциональная “яма”, возникшая в отношениях власти региона и муниципалитета стала оборачиваться “стеной”, разделяющей враждующие фракции региональной посткоммунистической элиты;

-политическим последствием названных обстоятельств стала локальная административно-политическая нестабильность, мобилизация в локальный политический конфликт управленческих ресурсов муниципальных структур власти;

-экономическим последствием стало разрушение бюджетного равновесия на местном уровне, а также мобилизация муниципальных финансовых ресурсов под задачи политических конфронтаций;

-своеобразная “автаркия” муниципальной власти привела к почти полной “закрытости” реальных муниципальных бюджетов и, как следствие, - к возникновению коррупциогенной среды на муниципальном уровне;

-наконец, волна инженерно-технологических последствий, суть которых состоит в физическом износе инженерных коммуникаций крупных городов, является реальной угрозой ближайшего будущего.

Все перечисленные причины актуальны для ситуации, сложившейся вокруг муниципалитета Нижнего Новгорода.     

Появление названной дискуссии связано и с иного плана группой причин. Они   характерны для таких регионов, как Татарстан и Башкортостан. Здесь беспокойство Президента РФ вызывает то, что муниципалитет, как это было до принятия Конституции 1993  г., институционально продолжает функционировать в качестве департамента администрации субъекта РФ, то есть конституционная норма о “самостоятельности” системы муниципального самоуправления практически не действует.     

 

2.      Основные достижения системы местного самоуправления в Нижнем Новгороде:

 

-         В Нижнем Новгороде действует конституционный принцип об отделении муниципальной власти от власти государственной, так что администрация Н.Новгорода перестала быть подразделением областной администрации, как это было до 1998 г. 

-         На уровне городской власти реально существует принцип разделения властей, являющийся необходимым элементом структурирования “полиархичного” политического пространства. Городская дума ни в коей мере не является “филиалом” городской администрации, более того – по ряду принципиальных вопросов она оппонировала главе исполнительной власти города.

-         Муниципальная власть Нижнего Новгорода смогла позиционировать себя на уровне федеральной политики. Об этом свидетельствует множество обстоятельств – от прямых высказываний президента России в адрес мэра Нижнего Новгорода (по словам Г. Ходырева, “наш мэр ему давно в душу запал”[5], эксперимент с АГС) до многочисленных суждений экспертов о том, что выборы нижегородского мэра по своему значению далеко выходят за пределы городской политики (часто можно встретить мнение о том, что нижегородские выборы сентября 2002 года используются для “отработки модели смены власти путём создания искусственного экономического и социального кризиса”[6]. Об интересе московских центров политического влияния в Нижнем свидетельствует также тот факт, что в отношении некоторых кандидатов в мэры в прессе говорится о том, что их “в очередной раз попросили сверху”[7].)

-         Городская власть сознательно поддерживает систему транс-граничных, глобальных связей (стремление развивать структуру городов-побратимов Н.Новгорода, реализация проекта “Местные демократические сети”, проведение в Нижнем заседания Европейского бюро сознательного отказа[8], и пр.).

-         Активно функционируют городские СМИ, как электронные, так и печатные, нацеленные на освещение процессов муниципального уровня и адресованные муниципальному сообществу.

 

3.      Основные проблемные зоны местного самоуправления:

 

-         Взаимоотношения с областными и окружными властями на всём протяжении в целом оставались конфликтными и непрозрачными. Муниципальная администрация стала источником тотального, “кругового” конфликта со всеми основными институтами власти региона, что привело к функциональному “параличу” системы управления городом.

-         Публичный отказ администрации Н. Новгорода от участия в принятой президентом РФ и правительством РФ программы реформирования сферы ЖКХ может привести к ещё большей конфликтной политизации муниципальной системы управления и как следствие – к эрозии и дисфункции систем повседневного жизнеобеспечения города, в том числе и системы управления. В частности, масштабная политизация муниципального пространства, инициатором которой стала именно городская администрация, привела в обвалу газетного рынка города. Жертвой политизации стала и система управления градостроительным процессом: в  1998 г. была нейтрализована профессиональная работа Градостроительного Совета в 2002 г. – ликвидирован “Нижегородгражданпроект”).

-         Администрация Н. Новгорода на протяжении 4-х лет функционирует как закрытая авторитарно-бюрократическая система, подчинённая интересам локальной группы нижегородских политиков и чиновников, занимающих ключевые позиции в городской администрации. В то же время эта группа поддерживает и транслирует на уровень муниципалитета антипутинские импульсы, появившиеся на уровне федеральной элиты. Это тяготение к федеральному центру антипутинской активности является, отчасти, источником “конфликтной самостоятельности” и информационно-политической активности группы.   По характерному признанию губернатора, “понять что-либо” из финансовых отчётов чиновников городской администрации “совершенно невозможно”, и далее: “Спинным мозгом чувствую, что деньги в городской казне есть, а они говорят, что нет”[9].

-         Информационно-политические интересы доминирующей фракции городской администрации либо обособленны, либо  противостоят интересам жителей муниципалитета. Характерным эпизодом в этом отношении является “эксперимент с АГС”. Суть событий в том, что чиновники администрации спровоцировали незаконные действия военнообязанных, стремясь завоевать лавры “защитников народных чаяний” и продемонстрировать свою “самостийность” перед федеральными властями.  Характерно и то, что почти все громкие инициативы городской администрации, как правило, обеспечены информационными ресурсами (освещаются в СМИ), но не обеспечены финансовыми, технологическими, организационными, а иногда и правовыми ресурсами. 

-         Публичная конфронтация нижегородской городской администрации со структурами государственной власти сильно снижает возможности создания в городе (и в области) новой (накопительной) пенсионной системы. Дело в том, что реформа пенсионной системы требует постоянного взаимодействия всех уровней власти, строгого соблюдения единых правил работы с пенсионными отчислениями. Политическая конфронтация же может привести к тому, что часть средств, предназначенных для пенсионных выплат, может бесследно исчезнуть на муниципальном уровне.  

-         С этим связана слабая активность органов местного самоуправления в борьбе с коррупцией. Они не инициировали ни одной существенной акции, направленной на борьбу со служебными злоупотреблениями, взяточничеством и незаконным использованием муниципальных административных ресурсов. С другой стороны, “закрытость” администрации Н. Новгорода в период четырёхлетнего периода работы избранного главы города является причиной повышенного внимания правоохрантельных структур волны проверок.  Поэтому закономерно, что чиновники городской власти становятся объектами внимания правоохранительных структур и СМИ в связи с обвинениями в нецелевом использовании бюджетных средств и в коррупции.

-         В названных обстоятельствах большую тревогу вызывают перспективы применения нового земельного законодательства на территории Н. Новгорода. За последние полгода после принятия нового Земельного Кодекса РФ администрация города не сделала ничего для подготовки жителей приватизированного жилья к переоформлению отношений собственности на земельные участки  под жилыми домами. В целом “непрозрачность” финансовой и хозяйственной деятельности администрации создаёт угрозу для появления коррумпированных структур приватизации городских земель.

-         Администрация города крайне неэффективно управляет муниципальными предприятиями: произвольно, без всякого экономического, организационно-кадрового обоснования закрываются и открываются муниципальные предприятия (скорая помощь, Нижегородгражданпроект), перепродаются акции (история с котельными города),  назначаются руководители (Д. Переварюха был назначен директором “Городпроекта”, С.Воронов был назначен директором КРУН и т.п.).

-         Произвол в действиях муниципальной власти  стал возможным в том числе и по причине пассивности нынешней Думы Н.Новгорода. В частности, Дума не контролирует кадровую и бюджетную политику администрации.

-         “Самостийная” политика муниципальных властей усиливает “демократический дефицит” регионального политического пространства. Стандарты местного самоуправления в Нижнем Новгороде, как уже отмечено, сами по себе далеки от демократических. Стремясь “исправить” положение, губернатор стремится поставить администрацию города под свой непосредственный контроль. Он открыто заявил, что глава государства “отдал приказ взять выборы мэра под контроль”[10] и назвал ряд кандидатов, которые “не должны занять этот пост по причине “неконтролируемости и непредсказуемости”[11]. С точки зрения демократической легитимности, попытка решить судьбу выборов на аппаратном, кулуарном уровне между президентом, его полномочным представителем в округе и губернатором области, о чём последний рассказал на пресс-конференции 17 июля 2002 г., лишь в первом приближении соответствует концепции “укрепления вертикали власти”. На самом деле этот порыв несёт в себе вызов для демократичности, эффективности и гибкости местной власти. Среди экспертного сообщества сильны представления о том, что “если нижегородская элита будет продолжать вести себя так, то придут москвичи[12]”. За этим опасением стоит угроза потери не только процедурной  демократии, но и локальной идентичности.

 

 

Перспективы

Тенденция к урезанию полномочий органов местного самоуправления, скорее всего, в ближайшие годы в той или иной форме будет преобладающей. Проявится она трояко: политически, экономически и технологически. С политической точки зрения, она может воплотиться в предложенном комиссией Д. Козака подчинении глав муниципальных округов непосредственно губернаторам, тем более что границы этих округов будут устанавливаться соответствующим субъектом федерации.

С  экономической точки зрения бюджетные отношения муниципалитета с вышестоящими структурами власти могут быть поставлены в зависимость от исполнением муниципалитетом тех или иных общегосударственных программ, таких, как реформа ЖКХ, пенсионная, земельная реформа.

Технологически же нынешние полномочия мэров подрываются становящейся всё более реальной возможностью введения процедуры “внешнего управления” для отдельных территорий, в том числе и для городов. При этом мэр может оставаться на своём месте, но лишается контроля за деньгами. Эта схема была озвучена на областном и окружном уровнях в связи с энергетическим конфликтом летом с.г.: поскольку правительство Нижегородской области не может повлиять на мэрию Нижнего в вопросе погашения энергодолгов, то в областном центре необходимо вводить внешнее управление. Существует мнение о том, что “если муниципальная проблема не решается в городе, а решается во внешней среде, такой, как Областное законодательное собрание, то это и есть внешнее управление”[13]. Дальнейшее развитие этого сценария кажется реальным, поскольку ситуация с отключением горячей воды в Нижнем летом с.г. реально находилась под контролем федеральных структур, в том числе МЧС и ФСБ. При этом мэр Нижнего Новгорода мог лишь обращаться с просьбой к РАО “ЕЭС России” о нормализации ситуации, причём не в “плановом порядке”, а в кулуарах Госдумы.

 

Перспективы парламентской кампании 2003 года

Вне зависимости от результатов голосования 15 сентября, можно с уверенностью говорить о том, что эти выборы не стали площадкой для консолидации политической элиты области.

Следующими за мэрскими выборами будут парламентские, подготовка к которым уже началась. В России идёт активный процесс моделирования будущего партийного пространства, которое будет построено по принципу “выживут сильнейшие”. Именно в его рамках будут протекать основные выборы – президентские. 

По мнению большинства нижегородских аналитиков, нынешняя кампания по выборам мэра высвечивает слабость местных партийных структур. Тем не менее, выборы мэра обрисовали первые контуры того политического расклада, в формате которого будет проходить кампания 2003 года.

Из партийных политиков пропрезидентского крыла наиболее активно проявил себя В.Булавинов, входящий в руководство “Народной партии”. Другая пропрезидентская партия – “Единая Россия” – заметно уступает в политической и электоральной активности, и даже заслужила критику со стороны губернатора в присутствии главы государства.

Никаких очков не набрал на мэрской кампании лидер СПС Б.Немцов. Ещё в начале года он поставил для себя и своих соратников более чем высокую планку: во-первых, он исключил возможность поддержки “правыми” кандидатуры В.Путина в 2004 году, и во-вторых, заявил, что лидеры СПС, если их партия на преодолеет 5-процентный рубеж на парламентских выборах 2003 года, должны будут уйти в отставку. Кроме того, Б.Немцов заявил о намерении поставить региональные организации СПС в состояние конкуренции друг с другом за право баллотироваться в Госдуму. Его слова о том, что “президенту нужен кто-то справа, чтобы не быть крайним”, говорят о намерении чётко “окультурить” для себя вполне определённую политическую нишу, однако ничего конкретного для осуществления этого проекта в рамках нижегородских выборов он предложить не смог.

Однако выборная кампания показала, что ещё больше оголён левый фланг нижегородской политики, что связано как с внутренним кризисом КПРФ, так и с выходом из её рядов Г.Ходырева…

 

Рекомендации:

-         в политической сфере: авторы настоящего доклада полагают, что нет никаких оснований отступать от демократических начал выборов главы города. Ссылки на “электоральную усталость” и апатию избирателей не являются убедительными аргументами в пользу отхода от процедурной демократии на муниципальном уровне.

-         “снять усталость” необходимо другим способом, а именно: объединить в ближайшей перспективе выборы мэра и депутатов Городской думы, объединить выборы губернатора и выборы депутатов ОЗС. Исключить возможность досрочного ухода мэра или губернатора со своего поста “по собственному желанию”.

-          Вновь избранный глава города должен, по нашему убеждению, определить стратегически содержание и параметры городских интересов. Сама постановка вопроса об интересе пррименительно к мунципальным образованиям является новой для России, и было бы чрезвычайно полезно, чтобы Нижний был в числе тех городов, который предложил бы своё видение…


[1] Роль местного самоуправления в социально-экономическом развитии муниципальных образований, http://www.urbaneconomics.ru

[2] Федерализм, местное самоуправление, разграничение полномочий. Тезисы к обсуждению. Фонд “Институт экономики города”,  http://www.urbaneconomics.ru

[3] http://www.prometa.ru

[4] Геннадий Райков: “Наши предложения комиссия Козака не приняла”,  http://www.ng.ru.printed/politics/2002-07-18/2_raykov.html

[5] http://www.politkukhnya.ru/sob.htm

[6] http://www.politkukhnya.ru/politik/pk020710.htm

[7] http://www.nizhny.ru/?HCID=report&folder=73809&article=28792

[8] http://www.infonet.nnov.ru/nsn/arch/print.phtml?mess_id=93203

[9] http://www.infonet.nnov.ru/nnews/arch/print.phtml?mess_id=92435

[10] http://www.politkukhnya.ru/sob.html

[11] http://www.nizhny.ru/?HCID=report&folder=73809&article=28842

[12] http://www.politkukhnya.ru/politik/pk020712.htm

[13] http://www.politkukhnya.ru/politik/pk020711.htm