БЕЗОПАСНОСТЬ И ФЕДЕРАЛИЗМ: РЕГИОНАЛЬНЫЕ ОТВЕТЫ НА ГЛОБАЛЬНЫЕ ВЫЗОВЫ

Макарычев А.С.,

профессор Нижегородского лингвистического университета

Анализ проблем безопасности на субнациональном уровне пока ещё не относится к широко распространённым подходам в российской регионалистике. То, что регион является субъектом широкой гаммы социально-политических отношений, ни у кого не вызывает сомнений[1]. Однако это положение редко экстраполируется на сферу безопасности. Зачастую регионализм и безопасность рассматриваются отдельно друг от друга, как автономные, если не противопоставляемые друг другу феномены. С нашей точки зрения, пришло время, когда эти два концепта необходимо анализировать в едином русле, с точки зрения их взаимной связи и дополняемости.

Задача настоящей статьи состоит в попытке встроить вопросы безопасности (как в “жёстком”, так и в “мягком вариантах”) в проблемное поле современного федерализма. При этом мы исходим из презумпции о нарастающей публичности самого дискурса о безопасности в условиях демократического транзита, а также из представления о том, что система связей в области безопасности стратифицируется на несколько уровней (муниципальный, региональный, национальный, транснациональный и наднациональный). Эти обстоятельства в перспективе смогут существенно скорректировать и трансформировать государствоцентричную модель обеспечения безопасности, имеющую глубокие корни в России.

Международный опыт

На первый взгляд, может создаться впечатление, что глобализация, ведущая к доминированию в международной “повестке дня” вопросов планетарного масштаба, одновременно предполагает понижение значимости субнациональных акторов. Однако, как показывает практика, это – не более чем иллюзия. Регионализм не только не отходит на второй план, но его ресурсы оказываются востребованными всякий раз, когда обостряются проблемы широкого внешнего охвата, связанные с безопасностью, межгосударственными конфликтами и аналогичными рисковыми феноменами.

Канадский опыт, в частности, свидетельствует о том, что на региональном уровне существует огромный потенциал безопасности: как конструктивный, то есть ведущий к стабильности и устойчивости федеративного развития[2], так и деструктивный, то есть связанный с сепаратизмом, преимущественно на этнической почве[3]. Причём характерно, что полномасштабная включённость Канады в транснациональные процессы финансовой и экономической интеграции не смогла подавить настойчивые поиски квебекской идентичности и не понизила политическую значимость квебекского вопроса в целом[4].

Ситуация в других странах также часто подтверждает этот дуализм. Возьмём в качестве примера один из первых “еврорегионов” – Альпийско-Адриатическое Сообщество (The Alps Adriatic Working Community). Созданное в разгар “холодной войны”, в 1978 году, оно, помимо субнациональных единиц Италии, Австрии и Германии, включило в свой состав две республики СФРЮ – Хорватию и Словению. В 1988 году, ещё до падения “Берлинской стены”, к Сообществу присоединились несколько регионов Венгрии. Безусловно, в тот период времени членство в одной международной организации представителей Запада и Востока имело, с точки зрения обеспечения европейской безопасности, сугубо позитивный характер, поскольку создавало новые точки соприкосновения и сглаживало противостояние между потенциальными соперниками (или оппонентами).

Однако политическая позиция, занятая Альпийско-Адриатическим Сообществом в начале 1990х годов, имела совершенно другой контекст. Этот “еврорегион” внёс не только дипломатический вклад в форсированный выход Словении и Хорватии из состава СФРЮ и их международное признание в качестве независимых государств, но и пожертвовал 1 миллион австрийских шиллингов на реализацию этого процесса[5]. Едва ли, принимая во внимание последующее развитие событий, можно утверждать, что все эти действия способствовали укреплению европейской безопасности.

Некоторые события 2001 года не только подтвердили непростую взаимосвязь между факторами безопасности глобального и локального порядков, но и открыли новые “краски” взаимоотношений между ними, особенно в федерациях и децентрализованных государствах. С большой отчётливостью роль субнациональных “акторов безопасности” была продемонстрирована в США после трагических событий 11 сентября 2001 года. С организационной точки зрения, конкретная работа по реализации нового режима безопасности внутри США (дислокация частей Национальной гвардии, инспекции на дорогах, более жёсткие проверки в аэропортах) выпала на плечи именно мэров и губернаторов. В этом смысле в США произошла своего рода внутренняя регионализация повестки дня в области безопасности. При этом достаточно скоро выяснилось, что главы штатов и муниципалитетов технически не готовы адекватно выполнять те функции, которые на них были возложены (иногда заочно) федеральным правительством. К примеру, мэр Бостона Томас Менино заявил, что он узнал только из Интернета о новых требованиях в области обеспечения внутренней безопасности в городах США. Здесь же следует упомянуть о финансовых проблемах (не у всех штатов есть средства для принятия требуемых мер, связанных с безопасностью) и информационных (мэры городов и руководители местных правоохранительных органов вынуждены тратить много времени для получения допуска к секретной информации, необходимой для правильной ориентации в изменившихся условиях)[6].

С политической же точки зрения, признанием новой роли штатов стало обсуждение высокопоставленными политиками США ряда конституционных поправок и предложений, суть которых сводится к наделению губернаторов правом назначения новых членов палаты представителей в том случае, если в результате террористических актов значительная часть законодателей окажется убитой или не сможет выполнять свои обязанности в полном объёме. В этом же русле следует оценивать предложение добавить губернаторов в список лиц, к которым (по “цепочке”) могут перейти полномочия президента США в случае его гибели[7].

Наглядной иллюстрацией особой роли субнациональных регионов является также крупнейшая неудача бельгийской экономики 2001 года – банкротство национальной авиакомпании “Сабена” в результате кризиса европейских авиарынков после 11 сентября 2001 года. Известно, например, что первоначальный отказ Фландрии – самой богатой и численно превосходящей провинции страны - внести в поддержку правительственного плана по возрождению национальных авиалиний сумму в 25 миллионов евро привёл к ухудшению отношения к Бельгии со стороны потенциальных международных инвесторов[8]. К этому нужно добавить ставшие уже традиционными конфликты между Фландрией и Валлонией, сопровождающиеся взаимными обвинениями в подрыве региональной промышленности и финансов[9].

Субнациональные регионы, таким образом, оказываются звеньями, встроенными в глобальные процессы, определяющие состояние и параметры как внутренней, так и транснациональной безопасности. Регионы могут быть как мощными резервами в деле отражения глобальных вызовов, так и существенными препятствиями для реализации глобальных планов государства. В обоих случаях регионы не только не “растворяются” в глобальном мире, но и всё настойчивее ищут свои “ниши” в нём[10].

Регионализация проблем безопасности в РФ

Глобализация каждый раз “спотыкается” о нерешённые проблемы, существующие на региональном уровне. Это напрямую касается и России. Один из примеров – долгие дебаты о Калининградской области в контексте расширения НАТО и ЕС (характерно, что именно процессы глобального порядка - экспансия Североатлантического блока на Восток и военная кампания против Югославии – заставили федеральный центр обратить более пристальное внимание на ситуацию в “янтарном эксклаве” России).

Другой пример касается юга России – зоны, наиболее уязвимой с точки зрения безопасности. Представляется не случайным, что в марте 2001 года полномочный представитель президента в Южном федеральном округе Виктор Казанцев объявил о начале реализации пятилетней экономической программы “Юг России”. Понятно, что для финансирования восстановления Чечни и обеспечения безопасности граничащих с ней субъектов федерации необходимы средства, которых в федеральном бюджете нет. Характерно, что центр готов взять на себя привлечение только 10% средств, необходимых для программы “Юг России” - эта цифра говорит о масштабах реальных возможностей государства в сфере безопасности. В то же время “государство намерено держать весь проект под своим контролем и берёт на себя важнейшие управленческие функции”[11]. Аналогичные планы существуют у федерального центра в отношении другого проблемного, с точки зрения безопасности, округа – Дальневосточного.

Примеров влияния региональных элит на формирование “повестки дня” в области безопасности можно найти очень много. К примеру, перспектива строительства автодороги “Алтай – Синьцзян” спровоцировал резко негативную реакцию со стороны политиков ряда регионов Западной Сибири, которые уверены, что новая транспортная магистраль будет способствовать ещё большему выкачиванию из России стратегического сырья (чёрные и цветные металлы), поставит под угрозу западносибирскую промышленность (по причине неизбежной конкуренции с китайскими товарами), а также – в случае вооружённого конфликта между КНР и РФ – даст потенциальному противнику военно-стратегическое преимущество[12].

Государство, как видим, уже не обладает монополией в сфере безопасности и в большей степени, чем раньше, зависит от позиции субнациональных акторов. Примером негативной зависимости являются неоднократные случаи отключения региональными энергетическими компаниями подачу тепла и электричества в воинских частях и объектах[13]. Наоборот, в качестве примеров позитивной зависимости можно упомянуть о том, что многие региональные администрации “курируют”, то есть помогают материально, подшефным крейсерам или подводным лодкам. Эксперимент нижегородской мэрии по введению “явочным порядком” альтернативной службы – показатель того, что муниципальные органы власти способны перехватить инициативу и подстегнуть процесс совершенствования законодательства в области безопасности. В то же время этот случай высвечивает силу сопротивления новациям в области безопасности со стороны военного истэблишмента.

Важность региональных ресурсов в сфере экологической безопасности хорошо иллюстрируется на примере ситуации вокруг Каспийского моря. С одной стороны, с учётом важности нефтяных ресурсов и ожесточённой политической борьбы вокруг них между большим числом государств (включая США), речь идёт о проблеме глобального порядка. С другой стороны, специалисты отмечают рост экологических угроз, которые имеют локальный, то есть привязанный к определённой территории, характер: от загрязнения Каспия стоками Волги и Терека до подъёма уровня Каспия, что непосредственно сказывается на Дагестане, Калмыкии и Астраханской области[14].

Из той же области – ситуация, связанная с транспортировкой в Россию и переработкой ядерных отходов. Очевидно, что у неё есть глобальное “измерение”, связанное с существованием в мире своего рода рынка облучённого ядерного топлива со всеми вытекающими отсюда последствиями[15]. В то же время факторы глобального порядка неизбежно сталкиваются с различными проявлениями регионализма – в виде обеспокоенности населения экологическими последствиями переработки ОЯТ на своей территории, или стремления региональных органов власти получить свою часть доходов от этого процесса[16].

Ресурсы гражданского общества

Сказанное выше наглядно иллюстрирует не только проявление феномена “глокализации” в сфере безопасности, но и широту спектра региональных акторов безопасности, а также различия в интересах между ними. В России на этой “площадке” мы видим как государственные инстанции (федеральные министерства и ведомства, федеральные округа, региональные органы власти), так и муниципальные структуры. Кроме того, свою роль играют:

- неправительственные организации. Реальное состояние безопасности определяется не только ресурсами “административного рынка”, но и возможностями гражданского общества. Особенно выпукло они проявляются в деятельности негосударственных организаций, занимающихся экологической безопасностью[17], борьбой с наркоманией (а, значит, и с наркоторговлей)[18], и т.д.

- руководители предприятий ВПК. Состояние безопасности и обороноспособности страны сейчас напрямую зависит о качества менеджмента на заводах, выпускающих оборонную продукцию, в том числе и на тех, которые финансируются частным капиталом[19]. Характерно, что предприятия ВПК вынуждены по-разному адаптироваться к рыночным условиям и приобретать управленческие навыки в сферах, непосредственно не связанные с “оборонкой” (например, нижегородский завод “Сокол” по суду приобрёл права на два ресторана в центре города)[20].

- средства массовой информации. Потеря государством монополии на принятие решений в этой сфере и диверсификация числа “агентов безопасности” неизбежно приводят к политизации самой проблематики, связанной с угрозами, рисками, вызовами и опасностями. Часто она оказывается встроенной в электоральный контекст, превращаясь в составной элемент пиар-технологий (в качестве примеров можно привести использование в политических целях в Нижегородской области вопросов, связанных с экологической ситуацией в Дзержинске[21], перспективами возобновления строительства АСТ[22], или потенциальны ввозом ядерных отходов). Нам представляется, что предвыборная эксплуатация проблем безопасности свидетельствует о росте их значимости для общества, однако спекуляция проблемами безопасности, то есть их тенденциозная интерпретация в заведомо гротескных[23] или алармистских тонах, таит в себе серьёзную проблему.

Та конфигурация, которую в итоге принимают отношения в сфере безопасности, становится результатом сложного переговорного процесса между заинтересованными участниками. В качестве примеров можно привести переговоры между администрацией Красноярского края и Минатомом в отношении параметров утилизации облучённого ядерного топлива, или соглашения, подписанные правительством Нижегородской области с пятью российскими военными ведомствами (Российское агентство по системам управления, Авиационно-космическое агентство, Российское агентство по судостроению, Агентство по боеприпасам и Российское агентство по обычным вооружениям)[24].

В результате региональные “сообщества безопасности” во многих странах становятся всё более внутренне дифференцированным и состоящими из большого числа субъектов. Грань между внутренними и внешними детерминантами безопасности становится более аморфной и размытой, чем раньше. Эта многоакторность, с одной стороны, привносит в сферу безопасности новые ресурсы. С другой стороны, обозначаются и противоречия, которые, в основном, развиваются по двум линиям:

а) центр – регионы – органы местного самоуправления. Разделение полномочий между звеньями этой триады до сих пор не является общепризнанным. Об этом свидетельствуют острые дебаты вокруг нижегородского эксперимента с альтернативной службой, или проведение в Воткинске признанного впоследствии незаконным референдума по вопросу о строительстве объекта по утилизации ракетного топлива[25].

б) государство – институты гражданского общества. Любое появление негосударственных акторов в этих сферах вызывает, как правило, негативную реакцию со стороны государственных структур. Примером может служить конфликт в г.Воткинске между общественными (гражданскими) комитетами и властями по поводу строительства комплекса по утилизации твёрдотопливных ракетных двигателей в этом удмуртском городе.

К сожалению, политическим дискуссиям на эту тему в регионах, как правило, не хватает взвешенности, объективности и вдумчивости[26]. Столкновение массового, обыденного сознания с профессиональным знанием в сфере безопасности неизбежно. Задача экспертов – добиваться профессионализации общественно-политического дискурса по вопросам безопасности, в котором осталось ещё очень много “белых пятен”.

---

[1] См.: А.Г.Чернышов. Регион как субъект политики. Издательство Саратовского университета, 1999.

[2] См.: Любовь Болтенкова. Комментарий к рекомендациям российско-канадской конференции “Современный федерализм: опыт и перспективы” // Панорама-форум, № 4 (7), 1996. Стр. 23-30;

[3] См.: Эльдар Аетдинов, Владимир Нуриахметов. Этнополитические проблемы федерализма в Канаде и России // Панорама-форум, № 18, осень-зима 1997-1998. Стр. 89-94.

[4] William K.Karol. Canada in Crisis. Transformations in capital structure and political strategy. In: Restructuring Hegemony in the Global Political Economy. The Rise of Transnational Neoliberalism in the 1980s. Edited by Henk Overbeek. London & New York: Routledge, 1993. Pp. 216-240.

[5] Renate Kicker. Regional Cooperation Crossing New Borders. The Alps Adriatic Working Community: Practice and Legal Aspects. In: Changing Borders: Legal and Economic Aspects of European Enlargement. Edited by Renate Kicker, Joseph Marko and Michael Steiner. Peter Lang: Frankfurt, Berlin, New York, Paris, Wien, 1998. Pp. 13-15.

[6] Pam Belluck and Timothy Egan. States Frustrated Over Cost and Confusion of Civil Defense Efforts // International Herald Tribune, December 11, 2001. P.3.

[7] Dana Milbank. Imaging Catastrophic Attack on the Capital // International Herald Tribune, December 11, 2001. P.3.

[8] Daniel Dombey. A private affair in public need // Financial Times, December 13, 2001. P.16.

[9] Johan van Overtveldt. Who Deserves the Blame for Belgium’s Fracture // The Wall Street Journal, December 13, 2001. P. 10.

[10] Menno Vellinga. The Global-Local Nexus in World Development: Some Comments // Scandinavian Journal of Development Alternatives and Area Studies. Vol. 19, N 4, December 2000. Pp. 31-42.

[11] Информационно-аналитический бюллетень “Регионы России”, № 12 (32), 2 апреля 2001 г. Стр. 24-25.

[12] О.В.Боронин. Тень дракона над Алтаем. В книге “Евразийское пространство в постсоветский период: этнокультурная специфика социальных и политических процессов”. Центр региональных и трансграничных исследований Волгоградского университета, 2001. Стр. 20-25.

[13] О.Жунусов, Д.Сафонов. Гарантированный шантаж // Известия, 25 января 2002 г. Стр. 1.

[14] Марат Дурдыев. Экологическая безопасность на маршрутах Великого Шёлкового пути, http://www.niurr.gov.ua/ru/conference/sevastopol_conf/durdyev.htm

[15] В.Прут. Америка высиживает ядерные отходы // Известия, 13 сентября 2001 г. Стр. 5.

[16] Н.Горелов. Ядерная приватизация // Время новостей, № 207, 12 ноября 2001 г.

[17] Л.Кудрявцева. Ну, кому дышать легко // Комсомольская правда в Нижнем Новгороде, 25 января 2002 г. Стр. 14.

[18] Н.Громова. Поколение Next выбирает здоровый образ жизни // Нижегородский вариант, 14 января 2002 г. Стр. 9.

[19] С.Иванова. “Сокол” надеется на прибыль // Монитор, № 3 (277), 28 января – 3 февраля 2002 г.

[20] А.Щеблев. Авиастроители отсудили себе ресторан // МК в Нижнем, 24-31 января 2002 г.

[21] А.Романова. “Синтез” выходит на новый этап // Монитор, № 1 (275), 14-20 января 2002 г. Стр. 7.

[22] В.Донской. Реанимация трупа // Версия-дайджест, Нижний Новгород. 25-31 декабря 2001 г. Стр. 6.

[23] Характерен, к примеру, заголовок “Сколько зелёных стоят нижегородские зелёные” (“Дело”, 24-31 августа 2001 г., стр. 16).

[24] Г.Сошкина. В Москве подписаны соглашения // Экономика и жизнь, № 2 (350), 24-30 января 2002 г. Стр. 2.

[25] http://regions.ng.ru/printed/time/2000-01-11/6_fear.html

[26] Вот, к примеру, под какими заголовками некоторые нижегородские газеты освещали проведение эксперимента с альтернативной службой: “Халява-плиз” в стиле “милитари” (“Ленинская смена”, 24 января 2002 г., стр. 2); “Меняю автомат на ночные горшки” (“Версия-дайджест”, Нижний Новгород, № 3, 22-28 января 2002 г., стр. 6).