МЕЖДУ  БЕЗОПАСНОСТЬЮ  И  ИНТЕГРАЦИЕЙ: ПЕРСПЕКТИВЫ  МЕЖДУНАРОДНОГО ПОЗИЦИОНИРОВАНИЯ  ПРИВОЛЖСКОГО  ФЕДЕРАЛЬНОГО  ОКРУГА

 

А.С.Макарычев

Нижегородский лингвистический университет

 

Введение

     В России постепенно укореняется понимание того, что мы живём в мире, который становится всё более глобальным, а потому - открытым. Именно в этом контексте следует рассматривать влияние международных факторов на новый облик российского регионализма.

      Однако в экспертных кругах России часто отсутствуют адекватные представления о сути региональных процессов. Так, одно из недавних справочных изданий утверждает, что регионализм представляет собой “политику объединения группы государств какого-либо региона, зависимых друг от друга, в политическом и военном отношениях”[1]. Такое определение игнорирует не только внутренние (субнациональные) проявления регионализма, но и его социальные, финансово-экономические, этно-культурные и другие корни.

      В то же время современный российский регионализм является не только внутренним, но и экстравертным феноменом. Формирование новых регионов возможно только на основе интеграции, как субнациональной, так и международной, что достаточно ярко проявляется на примере Приволжского Федерального Округа, с его значительным потенциалом трансграничного сотрудничества.

     Регионостроительство - это открытый процесс. Федеральные округа – это не просто управленческие, “технические” единицы, являющиеся лишь ответвлениями администрации президента. Они вполне могут анализироваться как социальные конструкции, конкретные формы которых обусловлены специфическим сочетанием различных внутренних и внешних акторов и норм, регулирующих их отношения друг с другом. Процесс регионостроительства предполагает переход новых административно-территориальных единиц (округов) от состояния пассивных объектов политики федерального центра к состоянию активных субъектов регионального развития, способных на формулирование и отстаивание собственных интересов как внутри федерации, так и на международной арене. Оценивать успешность эксперимента с созданием новых регионов - округов следует исходя из того, каким образом они смогут способствовать укреплению структур гражданского общества, созданию благоприятных условий для бизнеса и предпринимательства, и в конечном итоге - повышению качественных характеристик интеграции России с мировым сообществом.

      Цель данной статьи – проанализировать то влияние, которое оказывает на процессы регионостроительства в ПФО соседство с Казахстаном, являющимся единственным зарубежным государством, непосредственно граничащим с двумя субъектами ПФО.

 

1.      Федеральный центр: стратегия безопасности

      По мнению Михаила Алексеева, российские власти  в целом не смогли выработать целостную стратегию использования преимуществ приграничного сотрудничества, заключающихся в более глубокой интеграции в мировую экономику. В отличие от стран Западной Европы, приграничное сотрудничество не заняло столь существенного места во внешнеполитической доктрине России. Этот вывод в полной мере проецируется и на ситуацию в ПФО.

      Россия очень слабо использует тот политический инструментарий, который активно освоен западными странами, столкнувшимися с ещё более масштабными вызовами миграции. Это и превентивная дипломатия (тем более что страны СНГ являются приоритетом для российского МИДа), и применение практики квотирования миграции, и принятие законодательства о незаконном трудоустройстве, и многие другие и инструменты[2].

      Такое положение в значительной мере стало следствием сознательной политики федерального центра, направленной на сдерживание международной активности нецентральных акторов и воспринимающей весь комплекс проблем приграничного взаимодействия исключительно сквозь призму вызовов безопасности и геополитики. Так, C.Романов, советник МИД РФ, полагает, что регионы “выходят на официальные политические контакты с руководством зарубежных государств и международных организаций, минуя при этом центральные власти. Они представляют свой регион как субъект международного права, что нередко наносит немалый урон общегосударственным интересам, а непродуманность и непроработанность тех или иных инициированных регионами договорённостей, имеющих международный характер, - ощутимый политический и экономический ущерб России в целом”[3].

        В целом российское государство относится к границе в большей степени как к фактору риска. К примеру, Москва трактует миграцию как фактор, усиливающий национализм, экстремизм и сепаратизм, создаёт условия для возникновения конфликтов.

      В силу более чем осторожной позиции федерального центра большинство региональных проектов, предполагающих экономическое взаимодействие с соседями (транспортные коридоры, туризм и пр.), реализуются с громадными трудностями. В результате большинство приграничных регионов России так и не стало ни “воротами” к соседним странам, ни пионерами интернационализации.

      У трансграничных моделей сотрудничества есть множество практических проблем, решение которых находится на уровне федерального центра. Так, таможенные и налоговые препоны часто сводят на нет усилия предпринимателей. Негативно сказывается нерешённость вопросов, связанных с защитой интеллектуальной собственности, борьбой с пиратской продукцией и практикой выписки двойных счетов при ввозе товаров в РФ. С российской стороны остро стоит проблема стандартизации и сертификации продукции российских предприятий[4].

       В то же время федеральный центр не отрицает наличия в руках регионов инструментов обеспечения субнациональной безопасности, в том числе и негосударственного свойства. Подтверждением этому является тот факт, что с 1997 года казаки были допущены к охране российско-казахстанской границы[5]. Вместе с тем, сами казачьи атаманы жалуются, что целостной государственной политики в отношении казачества пока в России нет[6]. Вполне возможно, это является следствием резко негативной реакции на организацию вневойсковой охраны границы со стороны МИД Казахстана[7]. С другой стороны, попытки совместной службы пограничников с казаками привели к тому, что “оренбургская прокуратура несколько месяцев разбиралась с жалобами населения на рэкет”[8]. Осложняющим фактором является и казачий национализм.

 

2.      Субъекты федерации ПФО: между безопасностью и интеграцией

      Региональные органы власти, в отличие от федеральных, больше мотивированы геоэкономическими соображениями, однако их ресурсной базы пока недостаточно для воплощения в жизнь своей “повестки дня”. Таким образом, дилемма, условно обозначаемая как “танки или рынок” (то есть роль военного форпоста или экономической единицы), продолжает оставаться для приграничных регионов ПФО актуальной. Ситуация усугубляется тем, что на местах многие политические и общественные деятели, по наблюдению М.Алексеева, склонны воспринимать проблемы безопасности и экономической интеграции не в связке, а отдельно и независимо друг от друга[9].

       Но в целом позиции региональных органов власти в отношении проблем, связанных с обустройством государственной границы, достаточно весомы. Все региональные администрации из своих средств закупают и реконструируют жильё для офицеров, приобретают транспорт, оплачивают коммунальные расходы по обеспечению служебной деятельности, берут на себя организацию пропускных пунктов. По словам нижегородского журналиста, побывавшего в Оренбургской области, “о выделении помещений под заставы их начальники сами, как могут, договариваются с администрациями сёл и посёлков. Там же приходится просить и материальную помощь. Где администрации побогаче и отношения с ними установились лояльные, пограничники устраиваются получше”[10].

      Перспектива утверждения в России новых, более современных представлений о безопасности тесно связана с формированием так называемых “сообществ безопасности” (“security communities”[11]), в том числе построенных по территориальному принципу. В Российской Федерации её субъекты уже вносят значительный вклад в обеспечение общих для всего государства основ безопасности. Регионы своими практическими действиями часто компенсируют ресурсный дефицит центра и способны вносить вклад в решение международных проблем, если традиционные внешнеполитические инструменты недостаточно эффективны. Без деятельного участия регионов невозможно осуществление многих широкомасштабных транспортных проектов, будь то коридор “Север - Юг”  или транспортировка Каспийской нефти. Регионы могут выступать посредниками при этнических конфликтах (на это, в частности, была направлена так называемая “Гаагская инициатива” руководства Татарстана, озвученная в рамках международного проекта “Управление этническими конфликтами в пост-советских государствах” с участием политических деятелей Абхазии, Крыма, Приднестровской республики).

       Но для регионов важны проблемы не только безопасности, но и интеграции. В этом смысле С.Кириенко верно почувствовал, что субъекты федерации подошли к некоему пределу своего развития. Управляемые старыми административными методами, они вступили в полосу кризиса, поскольку им становится всё труднее сдерживать натиск мобильных и обладающих разнообразными ресурсами “игроков”, в числе которых и крупнейшие финансово-промышленные группы, и средства массовой информации, и неправительственные организации.

       Согласно концепции “мозгового центра”, созданного для экспертного обеспечения политики С.Кириенко, нынешние субъекты федерации обречены на постепенное отмирание, поскольку они близки к исчерпанию своего потенциала и потому неизбежно потерпят поражение от неких новых структур, способных более эффективно использовать информацию, знание и человеческий капитал. Вопрос о том, существуют эти структуры, перед лицом которых регионам предстоит спасовать, в реальности или пока ещё только в воображении, остаётся открытым, но данный аргумент важен для понимания стратегии интеграции в рамках ПФО.

       Гораздо более взвешенно высказывается по этому поводу Экспертный институт Российского союза промышленников и предпринимателей: по мнению этого “мозгового центра”, логика глобализации начинает размывать жёсткую связь между административными границами и хозяйственной деятельностью в этих границах. Другими словами,  на карте России возникают “экономические площадки” (или “бизнес-графства”), которые управляются людьми “пришлыми”, не подотчётными губернаторам. В силу этого стратегия развития многих предприятий, ранее находившихся под контролем региональной элиты, определяется не внутри региона, а за его пределами, о чём свидетельствует, например, опыт “ГАЗа”, “Красного Сормова” и других нижегородских предприятий.

      Две представленные выше точки зрения несколько отличаются друг от друга. Если Центр стратегических исследований ПФО полагает, что в России когда-то будут сформированы “новые регионы” на основе общности культурных ценностей (включая мировоззрение, трудовую и корпоративную этику и пр.), то Экспертный институт уже сейчас видит возникновение, образно говоря, “архипелагов бизнеса”, ключевую роль в появлении которых играет капитал. Но важнее другое. Если приволжский ЦСИ уверен, что субъекты федерации должны со временем уйти с арены, то Экспертный институт считает, что они вполне могут приспособиться к новым вызовам.

      Последняя точка зрения кажется более адекватной. Региональные элиты, конечно же, встретились с мощным натиском на свои позиции со стороны организаций двух типов – владеющих финансами и информацией. Однако, несмотря на это давление, потенциал  региональной власти отнюдь не исчерпан. Более того, она открывает для себя всё новые “ниши”: например, возвращение в регион предприятий, зарегистрированных в оффшорах, или посредничество между внешними финансово-промышленными группами, конфликтующими друг с другом из-за контроля за местными предприятиями. Если бы региональный административный ресурс был действительно исчерпан, то за губернаторское кресло не стала бы разворачиваться такая напряжённая борьба, как в Нижегородской области, Мари-Эл и других субъектах ПФО. 

 

3.      Приволжский федеральный округ в контексте проблем приграничного регионализма

 

      Приволжский федеральный округ с самого начала административно-территориальной реформы был представлен как “авангардный” округ, “округ-фаворит”, “округ с особой миссией”. В него вошли преимущественно регионы “пассионарного” типа, с развитым региональным самосознанием, управляемые влиятельными лидерами[12].

      Основное содержание процессов, развивавшихся в рамках ПФО, можно выразить понятием “вторая волна регионостроительства”. Собирание земель, некоторые из которых (например, Пермская и Оренбургская области) весьма искусственно были включены в состав округа – сознательная линия С.Кириенко. Однако представительство президента пока ещё находится на стадии первых попыток превратить рыхлое и внутренне разнородное образование под названием “Приволжский федеральный округ” в некое подобие настоящего региона. С.Кириенко видит свои функции стратегическими, ориентированными на долгосрочную перспективу. Он всячески делает акцент на необходимости внутреннего единения и  формирования поволжской региональной солидарности. Реализуя свою стратегию, С.Кириенко высказал, к примеру, идею формирования единого информационного пространства Поволжья.

        Позитивное значение имеет, безусловно, то, что представительство президента в ПФО воспринимает проблему дальнейшей интернационализации регионов как сферу применения проектных инициатив, предполагающих прежде всего координацию усилий, а не административную субординацию. Такой подход представляется вполне разумным, поскольку трансграничное сотрудничество требует “сетевого”, горизонтального взаимодействия институтов, принимающих управленческие решения, с экономическими и финансовыми акторами, бизнес-сообществами, предпринимательскими структурами, неправительственными организациями, образовательными и научными учреждениями.

          Деятельность С.Кириенко на посту главного “консолидатора” Поволжья – один из примеров социального конструктивизма: политический деятель конструирует новую реальность и создаёт для неё особую среду. Задача эта необычайно сложна. Нам представляется, что руководство ПФО пока находится лишь на начальной стадии концептуального оформления долгосрочного, стратегического видения перспектив этого нового территориального образования в составе России. Это хорошо видно на примере пущенной в оборот, но не проработанной до конца концепции “пространственного развития”.

       Пока руководство ПФО имеет весьма расплывчатое представление о стратегии действий в отношении приграничных проблем округа. С одной стороны, по утверждению руководителя Центра стратегических исследований ПФО П.Щедровицкого, границы между странами или субъектами федерации становятся всё менее значимыми, но с другой стороны, именно территории, граничащие с Казахстаном, вызывают наибольшее беспокойство с точки зрения наркоторговли, плохо контролируемой миграции, браконьерства и т.д. Авторы Доклада “На пороге новой регионализации России” пишут о том, что непроницаемость границ - это препятствие для развития, в силу чего они прогнозируют резкое падение значения государственных и административных границ. Данное заявление, позаимствованное из евро-атлантического политического дискурса, по сути ставит под сомнение важнейшие параметры государственной политики - от борьбы с “суверенитетами” национальных республик до деятельности С.Кириенко по укреплению границы с Казахстаном.

        Позиция окружных властей действительно выглядит в этом свете достаточно расплывчато. К примеру, Оренбургская область часто именуется:

-         моделью приграничного региона;

-         полигоном для отработки вариантов решения проблем интернационализации регионов[13];

-         мостом между Западом и Востоком;

-         ключом к этому мосту;

-         воротами в Азию;

-         “терминальным регионом”[14].

      При всём обилии терминов и метафор создаётся впечатление, что руководство округа ещё находится на самой начальной стадии определения стратегии международного позиционирования ПФО. Многие элементы этой стратегии смотрятся сомнительно даже на уровне употребляемых терминов.  К примеру, в рекомендациях Комиссии по пространственному развитию ПФО утверждается, что “приграничное сотрудничество – это государственно-общественная структура”, в то время как в зарубежных экспертных кругах такого рода сотрудничество всё же принято определять как взаимодействие, то есть процесс. В другом месте приграничная деятельность именуется “коммуникативно-институциональной машиной”[15]. Далее та же Комиссия использует термин “кооперативная безопасность” [16], не расшифровывая его конкретное значение применительно к субнациональным и трансграничным процессам и отличие от других известных моделей безопасности[17].

 

4. К стратегии международного позиционирования ПФО

       Важность ПФО с точки зрения международного сотрудничества определяется прежде тем, что через округ проходит большая часть торговых контактов между Россией и странами Центральной и Средней Азии. Большинство таможенных пунктов пропуска на российско-казахстанской границе сосредоточено тоже в ПФО.

      За счёт вошедшей в ПФО Оренбургской области участок границы, находящийся в ведении Приволжской таможни, увеличился в четыре раза. По словам её начальника Владимира Егорова, основные проблемы таможни касаются принципов взаимодействия с Федеральной пограничной службой, недостатка ресурсов, удалённости пунктов перехода границы от аппарата управления таможен, а также практики рекрутирования таможенных инспекторов из состава местного населения, создающей почву для коррупции[18].

 

4.1. Границы и безопасность

       Одна из наиболее типичных классификаций, представленных в литературе по регионализму, делит границы на “открытые” (“мягкие”[19]), то есть способствующие приграничным контактам и стимулирующие их, и “закрытые” (“жёсткие”), то есть играющие роль форпостов, защищающих Россию от внешних угроз. Однако, на наш взгляд, провести чёткую линию между двумя этими типами не всегда возможно. Внешние границы ПФО мы относим к смешанному (гибридному) типу открытости, для которого в равной мере характерны как сдерживающая, так и контактная функция. Внешняя среда  сулит значительные хозяйственные и транспортные перспективы, но одновременно заставляет ставить вопрос о защитных функциях (протекционизме).

      Сферой, в которой соседство с Казахстаном непосредственно влияет на процесс регионостроительства в ПФО, являются отношения в области безопасности. Повышенный “удельный вес” проблем безопасности типичен для подавляющего большинства приграничных регионов России. Характерны слова руководителя Миграционной службы Оренбургской области А.Спицына: “Мы снова стали приграничной областью со всеми вытекающими отсюда плюсами и минусами. Последних, естественно, больше”[20]. В том же духе высказывается заместитель директора Федеральной пограничной службы России А.Щербаков. К угрозам пограничной безопасности он причисляет, в частности, “неконтролируемый вывоз научных ценностей”, “непрочность традиционных связей между местным населением и низовыми звеньями системы обеспечения пограничной безопасности” и другие параметры[21].

        Обострение интереса к пограничной проблематике опровергает тезис некоторых западных аналитиков о том, что границы, якобы, “больше не являются ключевым атрибутом современной международной системы”[22]. По нашему мнению, это не соответствует действительности, поскольку в основе подавляющего большинства современных международных конфликтов лежат споры за обладание или контроль над территорией, а также над вытекающими из неё ресурсами - материальными, минерально-сырьевыми, людскими, индустриальными и т.д.

      Специфика приграничных регионов состоит, во-первых, в том, что из-за особого отношения государства к своим внешним границам они неизбежно вплетены в сложнейшую комбинацию факторов, связанных с геополитикой, геоэкономикой и безопасностью. Так, для экономики большинства приграничных территорий огромную роль играет транзит. Однако формы её осуществления не ограничиваются геоэкономическими или геофинансовыми рамками, а наталкиваются на межгосударственные отношения и конфликты. Сама концепция транспортных коридоров представляет собой смешение интересов регионов, финансово-промышленных групп и государств[23]. В то же время любая нестабильность в приграничных регионах самым негативным образом сказывается на геополитических интересах всего государства.

      Вторая характерная черта приграничных регионов состоит в том, что большинство из них находятся на стыке цивилизаций. Эта особенность приводит к обострению в них проблем идентичности. Рациональные аргументы, говорящие о том, что в большинстве регионов миграция не компенсирует естественной убыли населения, при этом в расчёт не принимаются.

       Нередко эти проблемы поднимаются самими региональными элитами. Так, начальник информационно-аналитического управления Оренбургской областной администрации В.Рагузин считает, что этот регион находится под прямым негативным воздействием националистических проявлений, транслируемых из республик Казахстан, Башкортостан и Татарстан”[24].

      Возможности для этнонациональных конфликтов в регионах ПФО актуализируют восприятие проблем не только безопасности, но и культурной идентичности. “Столкновение цивилизаций”, предсказанное С.Хантингтоном и частично реализующееся на наших глазах, не может не повлиять на расстановку сил в тех регионах, которые, как Поволжье, исторически находятся на стыке различных этносов и культур. В этом “мультикультурализме” – и сила, и уязвимость ПФО.

      Возникает вопрос: готовы ли региональные и окружные власти адекватно действовать в случае самого неблагоприятного развития событий, то есть в случае углубления межцивилизационного раскола в мире? Есть ли у них система индикаторов, позволяющая грамотно диагностировать степень деструктивности той или иной общественной группы? Впечатление такое, что нет. К примеру, в 2000 году представительство президента обсуждало вопрос о проведении регулярного мониторинга этно-конфессиональных процессов в Приволжском федеральном округе, однако эта идея реализована не была.

      Проблема этноконфессиональной безопасности актуальна не только для пограничных, но и для глубинных территорий ПФО, и опять-таки мы часто сталкиваемся с искажённым и неадекватным её восприятием. К примеру, первый заместитель руководителя департамента по связям с общественностью и конфессиональному сотрудничеству администрации Нижнего Новгорода И.Симонов, говоря о “новых религиозных течениях”, имеющих деструктивный характер, называет преимущественно мормонов, сайентологов, мунистов и другие секты[25]. При этом ничего не говорится о негативном влиянии многих фундаменталистских и радикальных организаций, идущих к нам с Востока. Причину такого замалчивания следует искать не столько в неосведомлённости, сколько в “политической корректности”.

      С нашей точки зрения, анализ всего комплекса приграничной проблематики должен базироваться на понимании ряда обстоятельств:

n    приграничные регионы напрямую вынуждены иметь дело с социальными, демографическими, криминогенными и иными издержками миграционных потоков;

n    приграничные регионы встречаются с “теневыми” аспектами взаимодействия государств на субнациональном уровне (контрабанда оружием и наркотиками, незаконные пересечения границ, незаконный лов рыбы и т.д.);

n    наконец, любые конфликты в приграничных регионах имеют особенно сильный разрушительный потенциал и встраиваются в более широкую систему отношений, поскольку в их сферу автоматически вовлекаются соседние государства. Это напрямую касается российско-казахстанского приграничного взаимодействия, которое оказалось в тисках двух противоположных подходов: с одной стороны, последовательная линия на борьбу с наркобизнесом может поставить в повестку дня введение визового режима, как это было сделано Россией в отношении Грузии, однако с другой стороны, такой подход противоречит подписанному в 2000 г. президентами РФ, Белоруссии, Казахстана, Киргизии и Таджикистана соглашении об учреждении Евразийского экономического сообщества[26].

     Нам представляется, что при решении проблем, связанных с границами, необходимо различать два подхода. Первый - это активное административно-запретительного ресурса. Наибольшую обеспокоенность в регионах ПФО вызывают следующие риски, вызванные географическим соприкосновением с Казахстаном.

     Наркотики были справедливо квалифицированы президентом В.Путиным как угроза национальной безопасности страны[27]. Заработок казахстанских наркокурьеров на территории России значительно выше, чем в Казахстане[28]. Заместитель С.Кириенко по координации деятельности силовых структур Валентин Степанков назвал 2392 километра государственной границы с Казахстаном неохраняемыми. “Через неё к нам проникают наркотики из Афганистана, Таджикистана, Пакистана, нелегальные мигранты... контрабанда. Через эту границу уже от нас уходят сырьё, материалы, продукты питания, лекарства, даже угнанные машины... Сейчас только создаётся группировка пограничных сил, которая будет охранять этот участок российской границы, взяв под особое внимание автомобильные и железнодорожные пункты пропуска”. В.Степанков обосновал необходимость вмешательства представительства президента в ПФО тем, что большинство представителей федеральных структур в регионах “оказались под пятой местной власти” и “вопреки федеральным интересам часто шли на поводу у интересов местнических”[29].

     Известно, что наибольший вал наркотиков в регионы ПФО поступает через российско-казахстанскую границу. В 2000 году Оренбургской таможней было задержано 307 килограммов наркотиков (в основном это была марихуана, а также героин). Всего таможенники Приволжского региона в 2000 году задержали 87 наркокурьеров[30]. Проблема усугубляется тем, что Казахстан ещё только приступает к налаживанию охраны государственной границы, причём для властей Астаны приоритетом является не северное, а южное направление. Силовые ведомства РФ и Казахстана ещё только готовят соглашение по организации совестной охраны границы.

        Контрабанда - другой  предмет внимания таможенных органов. В 2000 году таможнями ПФО было выявлено 22392 таможенных правонарушения в сфере внешнеэкономической деятельности, возбуждено 182 уголовных дела, заведено 9472 дела и составлено 12920 актов о нарушении импортно-экспортных операций, наложено почти 3 миллиарда рублей штрафов. За год было предотвращено 25 попыток ввоза радиоактивного лома чёрных и цветных металлов из Казахстана. К примеру, в 2000 году в Самарской области серьёзное беспокойство вызвал массовый вывоз бензина в Казахстан, где он имел более высокую цену, чем в России[31]. Но наиболее “криминогенными” товарами при этом являются автомобили (94% выявленных правонарушений[32]), продукты питания и алкоголь, а также валюта. Среди нарушителей таможенного законодательства - такие крупные предприятия, как “КамАЗ”, “ГАЗ”, “Волжское пароходство”, “Оренбургнефть”, “АвтоВАЗ”, “Ижевский механический завод”, “Булгар-Хмель” и др.

        В результате совокупного действия этих факторов политический процесс в регионах ПФО стал испытывать усиливающееся влияние консервативных и национал-патриотических сил, для которых проблематика безопасности явно превалирует над соображениями интеграции.

       Отсюда следует важность второго подхода - политического. К примеру, по словам В.Степанкова, “на территории округа довольно компактно проживают большие группы людей разного вероисповедания, в том числе и мусульман, которые сегодня являются объектом религиозной экспансии со стороны ваххабитов”. Решить эту проблему только карательными и охранительными мерами нельзя.

       Рост численности этнических диаспор вынужденно меняет образ поведения официальных структур. Известно, что мэр Нижнего Новгорода Ю.Лебедев, начальник ГУВД Нижегородской области В.Каныгин и ряд других руководителей проводили встречи с представителями различных землячеств (армянского, азербайджанского, курдского и др.) для предотвращения наркобизнеса, этнических конфликтов, терроризма и пр.[33]

       То же касается и миграции. По некоторым данным, через российско-казахстанскую границу в РФ проникает около половины всех незаконных мигрантов из стран “ближнего зарубежья”[34]. Проблема здесь состоит в том, что негативное отношение к мигрантам имеет место на фоне ухудшающейся демографической ситуации в России. За антииммигрантской риторикой часто скрывается неспособность административных органов извлечь пользу из приезжих (многие страны давно научились делать это) и поставить их человеческий капитал на службу России. России нужны чёткие представления о том, в каких мигрантах она заинтересована, как избежать создаваемых миграцией угроз и рисков.

       Как видим, необходимо учитывать, что безопасность - это не чисто военный термин, хотя он, безусловно, включает в себя и противодействие терроризму, и укрепление внешних границ, и разделение ответственности между властями разных уровней в вопросах финансирования воинских подразделений. Не менее важно и то, что у безопасности есть социальное “измерение” (представляется весьма симптоматичным, что на Западе состояние защищённости от каждодневных рисков и угроз называется social security[35]).

       В российских исследованиях по проблемам безопасности давно назрела необходимость своего рода смены парадигмы, заключающейся в переходе от рассмотрения этого явления преимущественно в дипломатическом и геополитическом контекстах к субнациональному уровню. Это выводит проблематику рисков и угроз из традиционных геополитических рамок, связанных с военным противостоянием и внешнеполитическими амбициями. Регионализация проблем безопасности означает разворот в сторону её “мягких”, невоенных вызовов. “Мягкая” трактовка безопасности нацелена на сотрудничество, а не на строгую и однозначную фиксацию блоковой принадлежности той или иной территории[36].

      Различие между “старыми” и “новыми” подходами применительно к рассматриваемым проблемам может быть проиллюстрировано следующей таблицей[37]:

 

Классические представления о безопасности

Новые подходы

Ориентированы на международные, геополитические и дипломатические процессы

Ориентированы на поиск внутренних факторов безопасности

Центрированы вокруг государства и его институтов

 Нацелены на поиск ресурсов для  поддержания безопасности внутри самого общества

Преимущественно статичны

Значительно более мобильны

“Жёсткие”, то есть имеющие военную основу

“Мягкие”, то есть невоенные приоритеты: поиск новых видов торговли и инвестиций, интеграция транспортной инфраструктуры, экология

Границы как барьеры для сдерживания экспансии внешних противников

Границы как источники новых финансовых и экономических возможностей

 

       Комплексное и всестороннее решение проблем безопасности невозможно вне полноценной интеграции России в международные и глобальные структуры. Это касается экологии, приграничных проблем, наркоторговли, техногенных катастроф, транспортных коридоров.

      С одной стороны, любой контакт с внешним миром предполагает возможность рисков и угроз - взять, к примеру, весь “букет” приграничных проблем, особенно наркоторговлю и незаконную иммиграцию. Но глобализация - это источник не только рисков, но и огромных возможностей. С этой точки зрения основания для умеренного оптимизма есть. С.Кириенко старается позиционировать ПФО в более широкой системе координат, справедливо задаваясь вопросами о взаимоотношениях различных цивилизаций и культур, месте России в третьем тысячелетии, её конкурентоспособности и “точках роста”, “оттоке мозгов” за границу и других “вызовах”[38].

 

 

4.2. Границы и интеграция

     Как мы уже отмечали выше, граница - это источник не только угроз, но и новых возможностей, исходящих из контактных, коммуникативных функций приграничного сотрудничества.

      Во-первых, именно с участием приграничных регионов внедряются в практику новые модели международного взаимодействия. Не случайно на Западе получила столь широкое хождение концепция “изобретения” новых форм регионализма (invention). Именно приграничные регионы обладают самым сильным инновационным потенциалом с точки зрения “обкатки” и экспериментального нахождения нетрадиционных форм кооперации с соседями. Коммуникативная функция приграничных регионов ПФО проявляется в том, что граница между РФ и Казахстаном должна играть не только разделительную, но и связующую роль.

     Во-вторых, новые, ещё не использованные возможности скрыты и в проведении более активной миграционной политики. Её, по словам С.Кириенко, в ПФО ещё нет, но некоторая работа в этом отношении ведётся[39].

      В-третьих, “границы - это естественный торговый путь и транспортный коридор международного движения товаров, услуг, труда и капитала”[40]. Приграничная инфраструктура (транспортные коммуникации и их обслуживание, туризм, совместные предприятия и т.д.) - это источник новых рабочих мест и дополнительных доходов в бюджет. К примеру, Саратовская и Оренбургская области особенно заинтересованы в реализации проектов, касающихся транзита, ведущего к Казахстану (с этим связана, в частности, концепция формирования международного транспортного коридора “Север-Юг”). Специалисты отмечают, например, что оренбургские предприятия могли бы быть заинтересованы в участии в международном проекте разработки Карачаганакского месторождения, включая получение подрядов на строительно-монтажные работы и поставку строительных материалов.

      Будущий облик российского регионализма будет определяться взаимодействием чётырёх основных “игроков”: это субъекты федерации, федеральные округа, финансово-промышленные группы и медиа-холдинги. Первые два участника этого “четырёхугольника”, в отличие от двух остальных, обладают в основном административными ресурсами. Пока мы видим “перетягивание каната” между субъектами федерации и округами, которое идёт с переменным успехом. Каждая из сторон, естественно, старается привлечь себе в союзники ФПГ и СМИ. Те, в свою очередь, ожидают результатов этого “великого административного противостояния” и пытаются делать свои ставки. Но игра ещё только начинается, и её завершения ждать придётся очень долго.

 

Заключение

       Сказанное выше указывает на глубокие социальные корни феноменов безопасности и интеграции.  Число социальных институтов, напрямую влияющих на состояние безопасности в обществе, огромно - это и церкви, и финансово-промышленные группы, и многочисленные неправительственные организации. Языковая политика, межнациональные отношения, состояние внешних границ, транспортная инфрастуктура, уровень преступности и степень распространения коррупции  - всё это напрямую влияет на нашу безопасность.

     О безопасности вполне можно и нужно говорить применительно к субъектам федерации и федеральным округам. В то же время, изучая безопасность (а тем более обеспечивая её на практике), нельзя замыкаться только рамками одного региона. За последнее время у нас в России было много попыток поддержать и защитить экономическую и продовольственную безопасность области или края за счёт протекционизма и различного рода барьеров (от проникновения “чужого” капитала или для вывоза продукции собственных производителей). Практика показала, что это - тупиковый вариант, поскольку устойчивая безопасность предполагает не изоляцию, а интеграцию, в том числе и с международным сообществом.

 


[1] Международные отношения. Краткий словарь современных терминов и понятий. Под редакцией А.О.Колобова. Нижний Новгород, 2000. Стр. 100.

[2] Dita Vogel. Migration Control in Germany and the US // International Migration Review. Vol. XXXIV, N 2, summer 2000. Pp. 390-422.

[3] С.Романов. Развитие приграничного сотрудничества российских регионов (http://www.nasledie.ru/oboz/N09_00/9_09.HTM

[4] Игорь Лешуков. “Северное измерение” ищет координаты целей // Евро, № 11, 1999. Стр. 31.

[5] Справка о Волжском казачьем войске (http://volga.strana.ru/print/988032487.html)

[6] http://regions.ng.ru/printed/far/2000-10-17/2_kazak.html

[7] В.Амелин. Оренбуржье – приграничье России (http://www.nasledie.ru/oboz/N01_98/1_6.HTM

[8] Николай Беляков. Любо, казаки? // Дело, 18-25 августа 2000 г. Стр.4.

[9] Mikhail Alexseev. Globalization at the Edges of Insecurity: Migration, Interethnic Relations, Market Incentives and International Economic Interactions in post-Soviet Russia’s Border Regions. Prepared for the project of the Russian Security Study Group at the Center for Security Studies and Conflict Research, Zurich, Switzerland, 2001.

[10] Николай Беляков. Граница России священна и ... прозрачна // Монитор, № 29, 2000.

[11] Morten Boas. Security Communities: Whose Security? // Cooperation and Conflict. Nordic Journal of International Studies. Vol. 35, N 3, September 2000. Pp. 309-320.

[12] Сергей Борисов. Нижний Новгород - лидер реформ: второе дыхание или новая версия былого мифа? Доклад на конференции “Федерализм по Путину”, Москва, Институт “Восток-Запад”, 29-30 сентября 2000 г.

[13] http://www.volga.strana.ru/print/991738936.html

[14] http://www.volga.strana.ru/print/991838082.html

[15] http://www.volga.strana.ru/print/991835534.html

[16] Проект документа “Обустройство региона Центральной Азии на основе кооперативной безопасности с центром в России” (http://www.volga.strana.ru/print/991835061.html)

[17] “Мягкие” и “жёсткие” вызовы безопасности в Приволжском федеральном округе. Аналитический доклад под редакцией А.С.Макарычева. Нижний Новгород, 2001. Стр. 15-20.

[18] Евгений Спирин. На таможенном посту - не у тёщи на блинах // Дело, 18-25 августа 2000 г. Стр.6.

[19] Nicholson, Martin (1999), Towards a Russia of the Regions. London: The International Institute for Strategic Studies, Adelphi Paper 330, 48.

[20] http://regions.ng.ru/printed/club-89/2000-05-16/5_gates.html

[21] А.Щербаков. Пограничная безопасность России (http://www.nasledie.ru/oboz/N03_01/3_14.HTM

[22] Thompson, Grahame (1999), Introduction: Situating Globalization, in ISSJ, 160/1999. UNESCO 1999. Published by Blackwell Publishers.

[23] В.П.Кузьменко. Международные транспортно-коммуникационные коридоры и приграничные СЭЗ. Материалы международной научно-практической конференции “Украина и проблемы безопасности транспортных коридоров в Черноморско-Каспийском регионе”. Национальный институт украино-российских отношений, Севастополь, 8-9 июня 1999 г. (http://www.niurr.gov.ua/ru/conference/sevastopol_conf/index_sevastopol_conf.html)

[24] Григорий Косач. Региональное гражданское полиэтническое сообщество: вариант Оренбургской области (http://pubs.carnegie.ru/books/2000/10am/03gk.asp).

[25] И.В.Симонов. Религии в современном российском городе. Материалы Международного Форума “Города-побратимы и партнёры”. Нижний Новгород, 2001. Стр. 86-87.

[26] Наталья Айрапетова. Визовый режим как часть общей системы безопасности //  Независимая газета, 21.12.2000. Стр.5.

[27] http://www.smi.ru/2000/11/29/975493035.html

[28] И.Богоран. Заколдованная долина // Известия, 7 октября 2000 г. Стр.4.

[29] http://www.pfo.ru/main/news.phtml?id=1310

[30] Таможня не дремлет  // Закон. Финансы. Налоги. № 2 (120), 16 января 2001 г. Стр.11.

[31] http://regions.ng.ru/printed/far/2000-10-31/2_samara.html

[32] Кто защитит сайгаков? // Биржа, № 4, 01.02.2001. Стр.7.

[33] Биржа, № 51, 21.12.2000. Стр.12.

[34] http://www.zfn.nizhny.ru/archive/010403/?4

[35] Eberhard Eichenhofer. How to Simplify the Co-ordination of Social Security // European Journal of Social Security. Vol. 2, issue 3, 2000. Pp. 231-240.

[36] Joenniemi, Pertti (1998), The Barents, Baltic and Nordic Projects: A Comparative Analysis, in The Barents Region Revisited. Edited by Geir Flikke. Norwegian Institute of International Affairs, Conference Proceedings: 14-21.

[37] Roxanne Lynn Doty. Immigration and the Politics of Security // Security Studies. Vol.8, N 2/3, winter 1998/99 - spring 1999. Pp.71-93.

[38] Симптоматично, что С.Кириенко первым из представителей президента встретился с руководством московского отделения американского фонда “Евразия” и выступил на Всемирном экономическом форуме в Давосе. “Зона возможностей нашей работы ограничивается не административной границей России, а зоной, где говорят и мыслят на русском языке”, - считает он. И многие его инициативы ориентированы на интеграцию в мировое сообщество: это касается и транспортных коридоров, и “культурного туризма”, и ярмарки социальных проектов.

[39] Http://www.pfo.ru/main/press.phtml?id=1875

[40] В.И.Миркитантов. Некоторые аспекты работы администрации Оренбургской области в условиях приграничья. Доклад на проекто-аналитическом семинаре “Приграничные регионы и стратегия развития Приволжского федерального округа”. Оренбург, 26-27 февраля 2001 г.